I SAB/Kr 2/20

Kraków, dnia 20 marca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. H. na pismo Wojewody z dnia [...] grudnia 2019r. (znak: [...]) w przedmiocie skargi na Burmistrza Gminy T. w przedmiocie braku realizacji obowiązków z tytułu nie wykonania uchwały nr 1/2018 dotyczącej uchwalenia funduszu sołeckiego; postanawia: odrzucić skargę. H. H. pismem z dnia 30 grudnia 2019r. wniosła skargę na pismo Wojewody z dnia 2 grudnia 2019r. (znak: 021.98.19) w przedmiocie skargi na Burmistrza o braku realizacji obowiązków przez Burmistrza z tytułu nie wykonania uchwały Nr 1/2018 dotyczącej uchwalenia funduszu sołeckiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zaskarżone pismo Wojewody M. ocenione przez pryzmat brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270., dalej: "p.p.s.a.") określającego zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie stanowi ani aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; nie dotyczy także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skargi na pismo Wojewody M. z dnia 2 grudnia 2019r., albowiem zainicjowane nim działanie skarżącej nie mieści się w przestrzeni normatywnej wymienionych przepisów. Zasadnie akcentuje organ w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie nadzorcze wojewody jest szczególnym typem postępowania, nie mającym charakteru postępowania administracyjnego, nie dotyczy bowiem załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest formą nadzoru administracyjnego rozumianego jako stosunek prawny łączący dwa organy. Działalność nadzorcza wojewody ma charakter odmienny od działalności orzeczniczej organu administracji publicznej. Odmienność ta przejawia się przez brak wyraźnie wskazanego obowiązku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w konsekwencji nie można skutecznie domagać się dokonania takiej czynności, bowiem rzeczone postępowanie wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek, zaś ewentualne pisma zawierające takie żądania traktowane są jedynie jako informacje o ewentualnych nieprawidłowościach. Sposób reakcji na te informacje zależy od decyzji wojewody. Pismo, w którym dana osoba domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego nie powoduje wszczęcia żadnego postępowania, a sam wojewoda nie jest związany terminami procesowymi z K.p.a. na udzielenie stosownej; termin załatwiania sprawy z zakresu nadzoru wyznaczony jest przez ustawowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W świetle treści art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zważywszy na konstrukcję prawną instytucji nadzoru wojewody nad działalnością gminy, nie jest możliwe stwierdzenie w tym zakresie bezczynności organu, także przejawiającej się niezałatwieniem sprawy w terminie (czy też niezajęciem przez wojewodę stanowiska, czy niewydaniem żądanego przez wnioskodawcę aktu nadzoru). Działalność nadzorcza wojewody ma charakter odmienny od działalności orzeczniczej organu administracji publicznej. Pismo, w którym dana osoba domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego nie powoduje wszczęcia żadnego postępowania, a zatem podmiotom wnioskującym o podjęcie przez wojewodę czynności zmierzających do zastosowania jednego ze środków nadzorczych wskazanych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku niepodjęcia wnioskowanych czynności, nie przysługuje skarga na bezczynność określona w ustawie o p.p.s.a. Wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta on ze swoich uprawnień nadzorczych. A zatem ani osoba fizyczna, ani prawna nie może domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ani podjęcia przez niego działania, które jest elementem działania nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. II S.A. 1244/98, LEX nr 47305 oraz wyrok NSA w z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. OSK 629/04, LEX nr 158865). Skoro tak, to żaden "podmiot zewnętrzny" nie może skutecznie domagać się od wojewody podjęcia czynności nadzorczych, w tym podjęcia czynności o których mowa w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 - Nadzór nad działalnością gminy - ustawy o samorządzie gminnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały (zarządzenia organu wykonawczego) z powodu sprzeczności z prawem (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. SA/Wr 22/92). Jedynym kryterium sprawowanego nadzoru stosownie do art. 85 ustawy o samorządzie gminnym jest kryterium zgodności z prawem. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym obowiązkowe, ponieważ procedura nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostki samorządu terytorialnego stanowi jedynie uprawnienie organu nadzoru, nie zaś obowiązek. Ewentualne interwencje osób trzecich w kwestii objęcia nadzorem określonej uchwały, czy też zarządzenia w odniesieniu do organu wykonawczego organ nadzoru może traktować jedynie, jako swoisty "sygnał w sprawie". Ocena czy uchwała wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną wojewody, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek jakiejkolwiek strony. Pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organów województwa, powiatu i gminy nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym i uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r. sygn. SA/Po 69/92; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r. sygn. I SAB/Wr 16/92; postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. II SA 1155/97). Dodatkowo zasadnie wskazał Wojewoda M. , iż organ nadzoru nad zgodnością z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego, może dokonywać ingerencji jedynie w przypadku, gdy możliwość taka wynika wyraźnie z przepisów prawa. Przesądza o tym treść art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Zatem wojewoda, jako organ nadzoru może zakwestionować jedynie uchwałę rady gminy, przy czym taka możliwość istnieje jedynie w przypadku, gdy jej treść, bądź też sposób jej podjęcia, są sprzeczne z konkretnym przepisem prawa. Kwestia zarzucanego w skardze niewykonania uchwały nie mieści się w tym zakresie. Wojewoda, tak jak każdy organ, nie może dokonywać działań, które nie mają wyraźnego umocowania prawnego. Wobec organów samorządu wojewoda nie może podejmować dowolnych czynności i zawsze winien przestrzegać obowiązujących procedur nawet wtedy, gdy dotyczy to udzielania wyjaśnień. Obowiązujące przepisy nie znają odrębnej procedury wszczynania postępowania nadzorczego przed wojewodą przez mieszkańca gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 439/16). Wnioski obywateli o wszczęcie postępowania nadzorczego nie skutkują tym samym powstaniem obowiązku po stronie organu nadzoru do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania. Z uwagi a powyższe pismo wydane w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę M. nie mieści się w zakresie umożliwiającym zaskarżenie do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § l pkt l ustawy o p.p.s.a.