I SAB/Kr 3/15

|Sygn. akt I SAB/Kr 3/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Inga Gołowska, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r., sprawy ze skargi M.J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego - skargę oddala - M.J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zażądała jednocześnie wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem skarżącej podstawę jej wymierzenia stanowi art. 3 § 1, art. 154 § 6, art. 287.2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto jak wskazała skarżąca grzywna miała zostać nałożona za naruszenie art. 287.2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Kolegium stwierdziło, że w dniu 30 grudnia 2014 r. wydało ostateczną decyzję nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości podatkowej skarżącej. Kolegium stwierdziło, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do niego w dniu 31 października 2014 r., a zatem decyzja została wydana w pierwotnym, dwumiesięcznym terminie załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Na tej podstawie SKO stwierdziło, że wniesiona skarga jest bezzasadna i jako taka nie zasługują na uwzględnienie. Po wezwaniu o sprecyzowanie podstawy do wymierzenia Kolegium grzywny, skarżąca wyjaśniła, że nie domaga się jej nałożenia na podstawie art. 249 § 2 p.p.s.a., czy też na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a., bądź na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo pismami z dnia 1 kwietnia 2015r. skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny z uwagi na treść odpowiedzi na skargę, która jej zdaniem, pomimo nazwy, nie zawiera odpowiedzi na złożoną skargę. Zdaniem skarżącej powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności odpowiedzi na skargę oraz jednoczesne stwierdzenie naruszenie art. 54 § 2 i art. 287.2 p.p.s.a. Jednocześnie w ocenie skarżącej, Sąd powinien zobowiązać Kolegium do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia, zakreśloną granicami wniesionej skargi, stanowi art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w wersji obowiązującej przed zmianami, które weszły w życie po 15 sierpnia 2015r. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Ponadto sąd może z urzędu albo na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2). Możliwość zastosowania jednego z tych środków zachodzi jedynie wówczas, gdy zostanie stwierdzona bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Przepisy p.p.s.a., a w szczególności wyżej powołany przepis art. 149 nie zawierają legalnej definicji pojęcia instytucji bezczynności. Najczęściej pod pojęciem "bezczynności" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. Maksymalny termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2015, poz. 613 – dalej O.p.) określa art. 139 § 3 O.p. Zgodnie z tym przepisem, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Należy przy tym nadmienić, że nawet niewydanie decyzji w przewidzianym do tego przepisami O.p. terminie nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w wyżej powołanym przepisie, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 140 O.p. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Fakt, że ustawodawca nie skonstruował legalnej definicji pojęcia "bezczynności" świadczy o tym, że pozostawił sędziowskiej ocenie dokonywanej w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy niezałatwienie sprawy przez organ w przewidzianym terminie należy uznać za pozostawanie tego organu w bezczynności uzasadniającej zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Gdyby wolą ustawodawcy było uznanie każdorazowego niewydania decyzji przez organ w przewidzianym w art. 139 § 3 O.p. terminie to niewątpliwie taką definicję "bezczynności" zamieściłby w przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W artykule zatytułowanym "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" Sędzia NSA prof. dr hab. Jan Paweł Tarno wyraził pogląd, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn z powodu, których ich nie wykonał. Dalej Autor stwierdza, że należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia (Vide: Casus 2013, nr 3 (69). Z powyższym poglądem należy się zgodzić. Jak z powyższego wynika, rozpoznając skargę na bezczynność organu, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy organ pozostawał w bezczynności, poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie (w niniejszej sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania). Jeżeli okaże się, że decyzja nie została w takim terminie wydana, Sąd ma obowiązek badać, czy uchybienie terminu było usprawiedliwione. Dopiero po stwierdzeniu, że organ nie wydał decyzji w terminie ustawowym i nie było to usprawiedliwione okolicznościami, Sąd może stosować środki przewidziane we wcześniej powołanym art. 149 p.p.s.a. Jak wynika z nadesłanych akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołanie do tego organu zostało wysłane w dniu 30 października 2014r., zaś Kolegium wydało decyzję w dniu 30 grudnia 2014r. Oznacza to, że decyzja wydana została w przewidzianym w art. 139 § 3 O.p. terminie. Konsekwencją takiego działania Kolegium, jest niemożność uznania przez Sąd, że w sprawie doszło do bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Wskazać również należy, że wniesiona skarga na bezczynność Kolegium, mija się z celowością wprowadzenia tej instytucji do porządku prawnego. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 września 2014r. (sygn. akt I SAB/Kr 13/14 – LEX nr 1512583), celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. W niniejszej sprawie tym działaniem było wydanie decyzji na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania. Tymczasem skarżąca wniosła skargę na bezczynność już po wydaniu decyzji, zaś jedynym jej celem, jak zdaje się wynikać z treści składanych pism, było ukaranie Kolegium grzywną. Skarżącej nie chodziło zatem o ochronę swoich praw, gdyż decyzja została wydana i to w ustawowym terminie. Sama skarżąca w skardze, jak i innych pismach nie wskazała, dlaczego uważa, że Kolegium pozostawało w bezczynności. Stanowisko skarżącej, poza pewnymi nielicznymi fragmentami, sprowadza się w istocie do domagania się na podstawie wskazywanych przepisów p.p.s.a., nałożenia grzywny na organ. Niemniej jednak można także wysnuć wniosek, że skarżąca była niezadowolona z wydanej decyzji i usiłowała skargą na bezczynność doprowadzić do stwierdzenia nieprawidłowości tej decyzji. W trybie jednak skargi na bezczynność, nie mogą być badane kwestie merytorycznej poprawności działań podejmowanych przez organ. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015r. (sygn. akt II FSK 344/13 – LEX nr 166070), sąd rozpoznając skargę na bezczynność, nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Tym samym w zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu, Sąd orzekając w przedmiocie bezczynności Kolegium, nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do wydanej przez Kolegium decyzji. Jak wspomniano we wcześniejszej części uzasadnienia, skarżąca wskazała kilka przepisów p.p.s.a., które powinny jej zdaniem stanowić podstawę do wymierzenia organowi grzywny. Skarżąca wskazała na przepisy art. 3 § 1, art. 154 § 6 oraz art. 287 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy do nałożenia grzywny. W art. 154 § 6 p.p.s.a. została natomiast określona wysokość grzywny, którą może nałożyć Sąd. Również zatem i ten przepis nie opisuje sytuacji, w której Sąd może nałożyć grzywnę. Ostatni z powołanych przepisów, czyli art. 287 pkt 2 p.p.s.a. , daje stronie legitymację, w sytuacji w nim opisanej, do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o odszkodowanie. Również zatem i ten przepis nie ma w sprawie zastosowania. Jedynym przepisem, który pozwoliłby Sadowi nałożyć grzywnę na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpatrywanej sprawie, jest powołany wcześniej art. 149 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak nałożenie grzywny na jego podstawie byłoby możliwe jedynie w razie stwierdzenia, że organ pozostawał w stanie bezczynności w wydaniu decyzji. Sytuacji takiej, jak wskazano wcześniej, Sąd nie stwierdził. Niemożliwym było zatem orzeczenie o grzywnie na podstawie tego przepisu. Na zakończenie należy stwierdzić, że niezasadnym było nakładanie grzywny na Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie). Zgodnie z tym przepisem, organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosowanie zaś do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Możliwość nałożenia grzywny na podstawie tego przepisu zachodzi jedynie wówczas, gdy organ uchybił terminowi przekazania akt, nie sporządził odpowiedzi na skargę oraz strona złożyła stosowny wniosek. Z tych trzech obligatoryjnych przesłanek, została spełniona tylko jedna. Mianowicie skarżąca złożyła wniosek. Z akt sprawy wynika, że Kolegium przekazało skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym ustawowo terminie. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie zostały określone wymogi formalne, jakie ma zawierać odpowiedź na skargę. Nie sposób zatem przyjąć, że Kolegium uchybiło jakimkolwiek zasadom sporządzania tego rodzaju pisma. Ponadto w ocenie Sądu z odpowiedzi na skargę w sposób jasny wynika stanowisko Kolegium, które stanowi merytoryczne ustosunkowanie się do skargi. Na marginesie należy jedynie wskazać, że w istocie w samej treści skargi próżno szukać jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska skarżącej, do którego organ mógłby się odnieść. Ponadto Sąd nie ma podstaw do stwierdzania nieważności odpowiedzi na skargę, bądź też wzywania organu do jej uzupełnienia, czy też poprawienia. Niezasadne jest również stanowisko skarżącej, że grzywna powinna zostać nałożona za naruszenie art. 287 pkt 2 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest adresatem tej normy prawnej, nie stosuje tego przepisu, tym samym nie mogło dopuścić się jego naruszenia. W istocie adresatem tej normy prawnej jest skarżący, który na podstawie wyżej wskazanego przepisu, po spełnieniu przesłanek w nim wskazanych, może wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. W związku z powyższym, skarga nie znalazła usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.