II SA/Kr 1002/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. wezwał E. W. właścicielkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr 14/2 obręb [...] przy ul. [...] w T., do przedłożenia w Inspektoracie w terminie 3-ch miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia: inwentaryzacji architektoniczne - budowlanej budynku mieszkalnego, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania budynku na działce, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych potwierdzającą przydatność do użytkowania wybudowanego budynku wraz z ewentualnymi wskazaniami o doprowadzeniu wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, oceny techniczne wykonanej: wewnętrznej instalacji gazowej, wewnętrznej instalacji elektrycznej, przewodów kominowych. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż na działce nr 14/2 obręb [...] przy ul. [...] w T. po stronie wschodniej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr 16/1 obręb [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, z dachem dwuspadowym krytym blachą, parterowy z jednym pomieszczeniem użytkowym mieszkalnym na poddaszu, podpiwniczony. Powyższy obiekt został wybudowany w latach 1964 - 1967 i stanowił przebudowę dawnego budynku mieszkalnego, drewnianego, pochodzącego z 1930 r., zniszczonego w pożarze. Na przebudowę zniszczonego w pożarze budyniu obecna właścicielka E. W. nie okazała żadnych dokumentów, potwierdzających legalność wykonanych robót - stosownego pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku. W związku z powyższymi ustaleniami w ocenie organu l instancji zachodzą wątpliwości co do jakości wykonanych robót, stanu technicznego konstrukcji a także naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania ( Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Zgodnie z art. 81 c ust. 2 - prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszt ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do jej dostarczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. W., domagając się jego uchylenia w całości. Strona w uzasadnieniu podniosła szereg argumentów o charakterze niemerytorycznym, podała również, że budynek nie został wybudowany od nowa, ale odbudowany po pożarze. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że skarżone postanowienie jest przedwczesne, a także nieprawidłowe. Przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie legalności budynku mieszkalnego położonego na działce nr 14/2 obręb [...] przy ul. [...] w T. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1964-1967, po pożarze zabudowań mieszkalno-gospodarczych na w/w działce. Nie ma także wątpliwości, iż inwestor nie uzyskał na jego budowę stosownego pozwolenia, wymaganego zgodnie z obowiązującym w chwili jego realizacji § 3 pkt. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa. Urbanistyki i Architektury z 27. 07. 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (co potwierdza pismo Prezydenta Miasta T. z [...] 2004 r., znak: [...] oraz oświadczenie E. W. zawarte w zażaleniu). Z akt sprawy i treści skarżonego postanowienia wynika, że organ l instancji, prowadził postępowanie w trybie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ l instancji nie ustalił jednak, czy budowa przedmiotowego budynku była zgodna z obowiązującym w chwili jego realizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie poprzestał na informacji, iż WUAiB UMT nie dysponuje takim planem. Nie sprawdził natomiast tego np. w archiwach. Organ odwoławczy nadmienił także, iż zasadne jest również ustalenie postanowień wszystkich planów obowiązujących od lat 60-tych na przedmiotowym terenie, bowiem orzecznictwo w zakresie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - dopuszcza prowadzenie postępowania legalizacyjnego nawet wtedy, gdy obiekt budowlany w chwili realizacji był niezgodny z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale później zmieniono ten plan na korzyść inwestora (wyrok SN z dnia 13 grudnia 1985 r., SN-OSNC 1986/11/183r., w którym stwierdzono " nawet w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę na gruncie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę, możliwa jest legalizacja samowoli, jeżeli tylko dokonano odpowiednich odstępstw od tego planu.") Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że skarżone postanowienie jest przedwczesne. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, jakie działania należy podjąć w przedmiotowej sprawie. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, iż przedmiotem obowiązku nałożonego na jego podstawie może być tylko ocena techniczna lub ekspertyza. W zakresie powyższych pojęć nie mieści się z całą pewnością inwentaryzacja architektoniczno-budowlana czy też inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, o których mowa w skarżonym postanowieniu. Powyższe dokumenty mogą jedynie wchodzić w skład stosownej ekspertyzy bądź oceny, o ile są one potrzebne do prawidłowego ich wykonania, stosownie do celu, w jakim zostają sporządzone. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego obowiązek nałożony skarżonym postanowieniem został zakreślony niewłaściwie. W zakresie uwag dotyczących tego, iż przedmiotowy budynek został odbudowany organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie wpływa to na kwalifikację przedmiotu niniejszego postępowania, bowiem zgodnie z obowiązującym w chwili realizacji przedmiotowego budynku art. 1 ust. 1 pkt. 8 ustawy z 31. 01. 1961 r. Prawo budowlane, jak i aktualnie obowiązującym art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowy należy rozumieć także odbudowę. Natomiast pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Należy bowiem wskazać, iż organy nadzoru budowlanego stoją na straży przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane i są zobligowane do podejmowania działań w tej ustawie przewidzianych. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez ustalenie istotnych okoliczności umożliwiających podjęcie prawidłowych działań. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w dniu [...] 2005 r. wniósł L. R., domagając się jego uchylenia i wykonania postanowienia organu l instancji. Skarżący podał, że postanowienie organu II instancji jest działaniem na szkodę porządku prawnego i zarzucił mu tendencyjność. Skarżący podniósł również, że działania organu l i II instancji stanowią "manipulację" i "wypatrzenie faktów". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, skarga L. R. nie zasługuje na uwzględnienie W niniejszej sprawie bezsporne jest że budynek mieszkalny, jednorodzinny na działce nr 14/2, obręb [...] przy ul. [...] w T., stanowiący własność E. W., wybudowany został w latach 1964 -1967, a więc pod rządami ustawy z 31. 01. 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, póz. 46 z pózn. zm.), bez stosownego pozwolenia na budowę, wymaganego zgodnie z obowiązującym w chwili jego realizacji § 3 pkt. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] 1961 w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budowa, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. Potwierdza to oświadczenie E. W. zawarte w jej zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne oraz pismo Prezydenta M. T. z [...] 2004 r. znak:[...]. E. W. nie przedstawiła również pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414) gdy obiekt budowlany był wybudowany bez wymaganego pozwolenia przed 1.01.1995 r. do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawy z z 24.10. 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) Zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych środowiska. Oznacza to, że legalność obiektu budowlanego wzniesionego w łatach 1964 - 1967, należy oceniać według przepisów ustawy z 1.01. 1961 r., stosując przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy z 24.10. 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku WSA z 12.09.2005 r. (VII SA/Wa 509/05, LEX 194704). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle w/w przepisów przede wszystkim należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że wszelkie działania legalizacyjne w niniejszej sprawie powinny zostać poprzedzone ustaleniem przez organ l instancji czy nie zachodzą wskazane wyżej przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 24. 10.1974 r. tj. czy budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tego organ l instancji nie uczynił, poprzestając na stwierdzeniu, że WUAiB Urzędu M. T. nie dysponuje takim planem. Ustalenie to ma kluczowe znaczenie ponieważ w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy budynku został zrealizowany na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, nie podejmuje się dalszych czynności mających na celu legalizację samowoli, ale orzeka się przymusową rozbiórkę obiektu ze względu na treść przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który w żadnym wypadku nie przewidywał w legalizacji samowoli budowlane w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA W-wa z 16.12. 2005 r., II OSK 354/05, LEX 190937). W niniejszej sprawie organ l instancji nie wykazał, czy budynek mieszkalny wzniesiony w latach 1964-1967, jako odbudowa po pożarze, został wzniesiony zgodnie z obowiązującym porządkiem planistycznym, wyznaczonym przez obowiązujące w czasie jego wznoszenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie ustalenia późniejsze, zmieniające niekorzystne dla inwestora ustalenia z okresu wznoszenia przedmiotowego budynku (por. wyrok SN z 13.12. 1985 r., IIIARN 29/85,OSNC 1986/11/183r.), a tylko po dokonaniu takich ustaleń mógł podjąć działania mające na celu ustalenie jaki jest stan techniczny obiektu ( w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) W związku z powyższym w ocenie Sądu postanowienie organu odwoławczego było prawidłowe, natomiast zarzut skarżącego, że działanie organu odwoławczego stanowi "manipulację" i narusza porządek prawny jest niezasadne. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ l instancji, zgodnie ze wskazaniami decyzji drugoistancyjnej pozwoli bowiem na jednoznaczne i zgodne z prawem ustalenie czy przedmiotowy budynek mieszkalny, wzniesiony na dz. nr 14/2 obręb [...] w T. w latach 1964-1967 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę może podlegać dalszym etapom zmierzającym do jego legalizacji, do których w przedmiotowej sprawie przystąpił organ l instancji przedwcześnie tj. bez ustalenia czy odbudowany po pożarze budynek na działce nr 14/2 obręb [...] w T. nie pozostaje w kolizji z ustaleniami planistycznymi dla tego terenu. Należy się przy tym zgodzić z organem odwoławczym, że ustalenia te wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ponieważ samo stwierdzenie organu l instancji, że Urząd M. T. "nie dysponuje takim planem" narusza dyspozycję z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.