II SA/Kr 1017/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W.S. i W.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 kwietnia 2005 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w związku z pismem J.K. i K.M. i K.M. z dnia 24.05.2002r. w sprawie budowy tuneli foliowych na działce nr [....] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 14.09.2004r., znak: [....] nakazał dokonanie rozbiórki tuneli foliowych wybudowanych w K. przy ul. [....] na działce nr [....] . Organ I instancji wykazał, iż w niniejszej sprawie nie było możliwe wdrożenie trybu legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji, gdyż inwestor nie dostarczył wymaganej dokumentacji. Nadmienić należy, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nie stanowił obiektywnej przeszkody w realizacji nakazu nałożonego postanowieniem z dnia 04.06.2004r., gdyż wyraźnie było w nim wskazane, że w przypadku braku planu należy dostarczyć ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję wz i zt. Taka decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem brak było przesłanek do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez W.S. i W.S. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 20 kwietnia 2005r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych tuneli foliowych. Ustalono, iż na działce nr [....] w K. wykonano konstrukcje stalowe, pokryte folią, posadowione na stopach betonowych. Zdaniem MWINB, przedmiotowe tunele foliowe połączone są trwale z gruntem, co powoduje, że ich realizacja powinna być poprzedzona uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania tuneli foliowych jako tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu. Inwestor zrealizował obiekty trwale związane z gruntem, co uniemożliwia zaliczenie ich do tymczasowych obiektów budowlanych. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż powstały one w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że dnia 04.06.2004r. PINB w O. postanowieniem, znak: [....] nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i dostarczenie stosownej dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny wykonanych robót budowlanych i ewentualne wdrożenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji. W ustawowym terminie inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, zatem zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki przedmiotowych tuneli foliowych. W.S. i W.S. , reprezentowani przez radcę prawnego H.D. , złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.04.2005r., znak: [....] . Pełnomocnik skarżących podniósł, że ww. decyzja narusza prawo i jest bezzasadna. Inwestor dokonał, jego zdaniem, skutecznego zgłoszenia spornego tunelu foliowego. W takim stanie rzeczy sytuację prawną stron regulują postanowienia art. 30 ustawy Prawo budowlane, dotyczące instytucji budowy. Nie wniesienie w terminie sprzeciwu świadczy o nie uznaniu realizacji prac budowlanych przez skarżących za niezgodnych z prawem, czy wymagających pozwolenia na budowę. W dalszej części skargi podniósł, że nakaz rozbiórki może wyłącznie dotyczyć tzw. samowoli budowlanej, czyli prac wykonywanych wbrew przepisom prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż prace budowlane zostały podjęte po ich skutecznym zgłoszeniu i przy braku sprzeciwu. W takiej sytuacji nie zachodzi podstawa do orzekania rozbiórki, opisana w art. 49b ustawy prawo budowlane. Z kolei orzeczenie rozbiórki lub utrzymanie w mocy takiej decyzji narusza prawo, w szczególności art. 49b i art. 30 ustawy prawo budowlane. W ocenie autora skargi, z postanowień art. 30 ustawy prawo budowlane wynika, że w przypadku zgłoszenia budowy, fakt braku sprzeciwu prowadzi do legalności budowy. Stan legalności może zaistnieć nawet przy zgłoszeniu budowy, na która wymagane jest pozwolenie na budowę. Z drugiej strony art. 58 przewiduje nakazanie dokonania rozbiórki w razie budowy obiektu, na który nie uzyskano wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżących powołane regulacje prowadzą do sprzecznych wniosków, gdyż pierwszy zakłada, że fakt niewniesienia sprzeciwu prowadzi do sytuacji, w której dana budowa traktowana jest jako objęta tylko postanowieniem zgłoszeniowym. Druga zakłada obowiązek rozbiórki obiektu, który został w ramach postępowania zgłoszeniowego legalnie wzniesiony. Jego zdaniem taka niejasność przepisów nie może działać na szkodę skarżących. W takiej sytuacji, w ocenie pełnomocnika, należy dokonać ich wykładni językowej. W jej ramach należy odpowiedzieć na pytanie, który z przepisów prawa należy stosować w niniejszej sprawie, w szczególności, czy należy zastosować art. 48 prawa budowlanego, czy też art. 30 w związku z art. 49b tej ustawy. Nadto, według autora skargi, należy odwołać się do jednej z podstawowych zasad wykładni, do zasady: przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Przepis art. 48 zawiera generalną dyspozycję, natomiast przepis art. 30 i 49b prawa budowlanego dotyczą sytuacji węższego kręgu sytuacji, w których doszło do zgłoszenia budowy. Zdaniem pełnomocnika skarżących, przepis art. 48 prawa budowlanego jest przepisem ogólnym, którego stosowanie zostaje wyłączone przez przepis szczególny, dotyczący sytuacji prawnej po zgłoszeniu budowy. Oznacza to, że przepis art. 48 prawa budowlanego nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei zastosowanie art. 49b i 30 tej ustawy nie uprawniają do orzeczenia rozbiórki. Ponadto autor skargi, nie zgadza się także z uzasadnieniem decyzji. Podważa ustalenia dotyczące trwałego związania przedmiotowego obiektu z gruntem. Twierdzi także, że przy założeniu, że do skarżących stosuje się art. 48 prawa budowlanego zastanowić się należy, czy przy prowadzeniu postępowania sanacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 tego prawa nie doszło do jego naruszenia. Wskazuje, że w sytuacji rychłego zatwierdzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalne a wręcz uzasadnione było przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji. Brak przedłużenia terminu na skompletowanie dokumentów stanowi naruszenie procedury istotnie skutkujące na wynik postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęta jest decyzji MWINB w K. z dnia 20.04.2005r. nr [....] utrzymująca w mocy decyzję PINB w O. z dnia 14.09.2004 r. nr w przedmiocie nakazu rozbiórki tuneli foliowych wybudowanych w K. przy ul. [....] na działce nr [....] . Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.u. z 2000r. Nr 106 poz. 1126) powoływanej dalej jako Prawo budowlane. W myśl tego przepis właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest rozważenie czy prawidłowo organy nadzoru w niniejszej sprawie zakwalifikowały tunele foliowe usytuowane na działce nr. ewid. [....] jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z kolei przez tymczasowy obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W stanie faktycznym sprawy zasadnym byłoby zaliczenie przedmiotowych tuneli foliowych jako obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz informacji udzielonych przez uczestnika K.M. na rozprawie w dniu [....] .2013r. przedmiotowe tunele są trwale połączone z gruntem. Konstrukcja tuneli opiera się na fundamentach punktowych (protokół oględzin z dnia [....] .2002r. i wykonane wówczas zdjęcia k.8 i 9) – co potwierdził także pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu [....] .2013r. Nadto wewnątrz tuneli jest wykonana instalacja c.o., a w związku z lokalizacją tuneli podwyższony został teren w stosunku do działki sąsiedniej. Twierdzenia strony skarżącej, że przedmiotowe tunele kwalifikować należy jako obiekty tymczasowe są całkowicie bezzasadne. Tunele mogłyby być traktowane jako tymczasowe obiekty budowlane, tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie byłyby trwale związane z gruntem, nie byłyby wyposażone z żadne instalacje wewnętrzne, a przede wszystkim gdyby w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, zostałyby one rozebrane i przeniesiony w inne miejsce. Z akt sprawy wynika natomiast, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowych tuneli foliowych zostały rozpoczęte po 20 maja 2002r. Takich wyjaśnień udzielili sami inwestorzy obecni w trakcie przeprowadzonej przez PINB kontroli (protokół z kontroli - kata nr 9 akt administracyjnych) – chociaż jak twierdził uczestnik K.M. (protokół rozprawy z dnia 19.11.2013r.) zabetonowanie w gruncie śrub, na których wspiera się cała konstrukcja tuneli, nastąpiło jeszcze niczym skarżący zgłosili zamiar budowy tuneli. Nawet przyjmując za zgodne z prawdę oświadczenie inwestorów, że roboty budowlane rozpoczęto po 20 maja 2002r., to już dawno tunele te powinny być rozebrane lub przeniesione w inne miejsce – upłynęło już bowiem od tego momentu 120 dni (okres na jaki może być postawiony obiekt tymczasowy. Tymczasem obiekty te do dziś istnieją, stoją, nie były rozbierane, ani przenoszone w inne miejsce. Byłoby to zresztą trudne bez usunięcia wbetonowanych w ziemię słupków. W niniejszej sprawie nie może zatem odnieść skutku powoływanie się przez skarżących na fakt, iż przedmiotowe tunele foliowe są tymczasowym obiektem budowlanym, bowiem również tymczasowy obiekt budowlany podlegający jedynie zgłoszeniu, nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia robót określonych w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Go 117/11, wyrok WSA W Kielcach z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ke 283/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2011r. sygn. akt II SA/Ol 659/11). Skoro termin rozpoczęcia robót określony został na dzień 14.05.2002r. (k. 13 akt administracyjnych), to w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przedmiotowy obiekt wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle prawidłowych ustaleń organu należy uznać, że przedmiotowy obiekt nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz nie jest wymieniony w pozostałych postanowieniach tego przepisu. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko tymczasowe obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Gdyby nawet przyjąć, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, że tunele nie są trwale związane z gruntem, co jest raczej niemożliwe przy tego typu obiektach (a twierdzenia strony nie znajdują poparcia w materiale dowodowym sprawy), to z uwagi na funkcję jaką mają pełnić, nie są przeznaczone do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Przedmiotowe tunele stanowią więc obiekty, który nie kwalifikują się do wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 prawa budowlanego. Odnośnie dokonanego przez inwestorów zgłoszenia z dnia 21.03.2002r. zamiaru budowy przedmiotowych tuneli, to stwierdzić należy, że dotyczy ono innego obiektu. Jak bowiem wynika z treści zgłoszenia dotyczy ono jednego tunelu foliowego, bez fundamentów i na okres 120 dni. A zatem nie jest to żaden ze zrealizowanych na działce [....] tuneli, a w szczególności żaden co do których nakazano rozbiórkę. Z kolei uznanie przez organ spornych tuneli foliowych jako obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniało wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ust. 1. Stosownie do wskazanego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu takim ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast w myśl ust. 4 wskazanego artykułu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Co istotne w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego podjęły próbę legalizacji tych tuneli. Otóż organ I instancji wydał postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, zobowiązując jednocześnie skarżących do przedstawienia zaświadczenia organu administracyjnego o zgodności budowy przedmiotowego namiotu o konstrukcji aluminiowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu. Jednak skarżący w wyznaczonym w postanowieniu terminie nałożonych obowiązków nie wykonali. Do organu nie wpłynęły żadne wyjaśnienia skarżących mogące świadczyć o ich aktywności w postępowaniu naprawczym. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych, w ocenie Sądu zasadnym i w pełni uzasadnionym było wydanie przez organ nadzoru decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. W rezultacie wzniesienia obiekt budowlanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, a to rodziło skutki przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego. Skoro skarżący nie chcieli skorzystać z postępowania legalizacyjnego, to organy nadzoru budowlanego musiały wydać nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. .