II SA/Ol 659/11

Dnia 13 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 roku sprawy ze skargi U. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektów - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał U.N. rozbiórkę: budynku letniskowego, budynku gospodarczego oraz hangaru, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na działce nr "[...]". Organ pierwszej instancji ustalił, że są to budynki drewniane, pokryte dwuspadowymi dachami. Budynek letniskowy posadowiony został na konstrukcji stalowej, zaś budynek gospodarczy i hangar - na bloczkach betonowych. PINB zaznaczył, że z przedłożonych przez stronę opinii technicznej z dnia 17 maja 2010r. i oświadczenia J.C. z tego samego dnia wynikało, iż możliwe jest przewożenie kontenera mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane budowa przedmiotowych obiektów budowlanych na okres do 120 dni wymagała zgłoszenia, wobec czego zastosowano tryb przewidziany w art. 49b tej ustawy i postanowieniem z dnia 15 maja 2010r., zobowiązano inwestora do dostarczenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu z prawem. Następnie, z uwagi na upływ okresu 120 dni, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. uchylił w całości swoje postanowienie z dnia 15 czerwca 2010r. i w trybie art. 48 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, których jednak strona nie dostarczyła w terminie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że przedłożone przez stronę czasowe dowody rejestracyjne przyczepy ciężarowej i naczepy ciężarowej do transportu przenośnych obiektów kubaturowych nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż organ nie prowadził w stosunku do nich postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji U.N. zarzuciła, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały błędnie zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane, gdyż nie posadowiła ich na gruncie z zamiarem rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Wyjaśniła, że są to przenośne kontenery, nadające się do transportu kołowego i nie były wznoszone na działce, lecz jako kompletne zostały posadowione na wykonanych wcześniej bloczkach betonowych. W ocenie odwołującej się przedmiotowe obiekty nie mieszczą się w definicji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem organ administracji powinie był umorzyć postępowanie. Odwołującą się zarzuciła ponadto, że w postępowaniu pominięto dowód z dowodów rejestracyjnych, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Decyzją z dnia 12 maja 2011r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wywiódł, że w stanie faktycznym sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Oceny tej nie zmieniał fakt, że przedmiotowe obiekty zostały wykonane w innym miejscu i przewiezione w całości na działkę odwołującej się. Organ odwoławczy stwierdził, że są to obiekty tymczasowe, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zostały trwale połączone z gruntem i można je przenieść w inne miejsce, bez naruszenia ich substancji. Wobec tego organ pierwszej instancji był uprawniony do badania legalności posadowienia ich przez stronę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł z treści art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, że postawienie spornych obiektów na opisanej wyżej działce wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż istnieją one ponad 120 dni. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wskazanych enumeratywnie w ustawie wyjątków. W ocenie organu odwoławczego, nie zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej w stopniu, który miałby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dokonanie oceny dowodów rejestracyjnych przyczepy i naczepy samochodowej nie zmieniłoby kwalifikacji obiektów będących przedmiotem postępowania, gdyż to nie domek letniskowy, hangar i obiekt gospodarczy mogą przemieszczać się po drogach, lecz przyczepa i naczepa, którymi zostały one przewiezione na działkę. Nie miały wpływu na rozstrzygnięcie również znajdujące się w aktach opinie, które potwierdzają, że przedmiotowe obiekty można przewozić. Ponieważ strona nie dostarczyła dokumentacji umożliwiającej legalizację samowolnie postawionych obiektów zgodnie z procedurą wskazaną w art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zobowiązany był nakazać ich rozbiórkę. W tej sytuacji nie było też podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania, gdyż istnieje przedmiot prowadzonego postępowania i jego podmiot. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję U.N. podniosła, że powierzchnia żadnego z obiektów gospodarczych nie przekracza 25 m², a ponadto spełniają one kryterium lokalizacji obiektów budowlanych na działce, zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego organy nadzoru budowlanego zastosowały nieprawidłową procedurę legalizacyjną. Obowiązkiem organów było bowiem prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, a nie w trybie art. 48 ust. 1 i 4 tej ustawy. Skarżąca stwierdziła ponadto, że z opinii technicznej rzeczoznawcy samochodowego wynika wprost, iż obiekt mieszkalny jest ponadnormatywnym pojazdem, który po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń, montażu kół i oświetlenia nadaje się do holowania po drogach. Błędnie zatem organy administracyjne potraktowały ten obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie zaskarżonej decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2011 r. Bezsporne w sprawie jest, że obiekty znajdujące się na nieruchomości skarżącej nie są trwale z gruntem związane. Powyższa okoliczność wynika wprost z treści protokołu oględzin z dnia 21 maja 2010 r. Stwierdzono w nim, że budynek gospodarczy i hangar na łodzie posadowione są na bloczkach betonowych. Z przedłożonych przez stronę dokumentów, tj. opinii technicznej rzeczoznawcy samochodowego z dnia 17 maja 2010 r. i oświadczenia inspektora nadzoru z tego samego dnia wynika, że również budynek letniskowy nie jest trwale z gruntem związany i może być transportowany. Ponadto, pełnomocnik strony w piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2010r. stwierdził wprost, że są to przenośne obiekty kubaturowe, niezwiązane z gruntem. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, jest, stosownie do pkt 5 art. 3 tej ustawy, tymczasowym obiektem budowlanym. Cytowana definicja wskazuje na dwa zespoły cech przesądzających, że dany obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym wyżej przepisie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 54). Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowe obiekty, nie będące trwale związane z gruntem, są tymczasowymi obiektami budowlanymi. Zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29-31 tej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże, nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08, LEX nr 510201). W stanie faktycznym sprawy przedmiotowe obiekty posadowiono na działce skarżącej w maju 2008 r. (vide: pismo z dnia 18 listopada 2010 r.). Wobec tego cytowany przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 nie może mieć zastosowania, a posadowienie tych obiektów wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest bowiem pogląd, że montaż obiektu tymczasowego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy co może dotyczyć w szczególności kontenerów, barakowozów, itp. (zob. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1545/07, z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 216/07). Stosownie zaś do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie, w sytuacjach gdy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana organ administracji winien uprzednio rozważyć inne przewidziane przez prawo możliwości i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych form reagowania na samowolę budowlaną. W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji podjął działania w celu umożliwienia skarżącej zalegalizowania posadowienia przedmiotowych obiektów i postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r. m.in. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Z możliwości tej strona jednak nie skorzystała. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza P. z dnia 25 sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy działki nr "[...]", lecz stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest tylko jednym z warunków, których spełnienie umożliwia inwestorowi zalegalizowanie wzniesienia obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nakazał rozbiórkę tych obiektów na podstawie 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie miał natomiast podstaw do uwzględnienia odwołania i słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko, iż do budynku gospodarczego i hangaru zastosowanie powinien mieć art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 budowa tych obiektów wymaga zgłoszenia. Cytowana regulacja dotyczy wzniesienia budynków trwale z gruntem związanych, zaś jak już wyżej stwierdzono, w stanie faktycznym sprawy zarówno budynek gospodarczy, jak i hangar, nie są związane z gruntem. Okoliczność ta wyklucza możliwość zastosowania art. 49b ustawy Prawo budowlane, regulującego sposób likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie można również podzielić poglądu, że obiekt letniskowy - mieszkalny jest ponadnormatywnym pojazdem, który może być holowany po drogach publicznych, wobec czego, w ocenie skarżącej, nie może być tymczasowym obiektem budowlanym podlegającym nakazowi rozbiórki. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały ten obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, którego posadowienie na działce skarżącej wyczerpuje przesłanki określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie należy przywołać utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące posadowienia na działce i rozbiórki barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków i innych podobnych obiektów, w tym także na kołach. W świetle tego orzecznictwa, o charakterze takiego obiektu jako obiektu budowlanego, decyduje przede wszystkim cel, w jakim został on umieszczony na działce i jego okres funkcjonowania (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 732/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się rozbiórkę przyczepy kempingowej pełniącej funkcję rekreacyjną (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1122/10, wyrok WSA w Opolu z Nadia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 415/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 620/10 i z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 580/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 224/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Po 503/07). Wyrażany jest również pogląd, że orzeczeniu i wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie nawet fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC, jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że czynności te zostały podjęte przez inwestora jedynie w celu uniknięcia nakazu rozbiórki, a rzeczywistym przeznaczeniem tego pojazdu pozostaje użytek niemobilny (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 151/11). Wobec powyższego, okoliczność, że po zamontowaniu kół i oświetlenia oraz po uzyskaniu koniecznych pozwoleń, drewniany budynek letniskowy o wymiarach 12,20 x 5,15 m, czy też hangar i budynek gospodarczy nadają się do holowania po drogach nie przesądza o tym, że są to pojazdy, a nie tymczasowe obiekty budowlane. Jeżeli więc jak podaje strona łatwe jest przemieszczanie tych obiektów, to łatwe też będzie wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki i przewiezienie w miejsce, gdzie ich posadowienie będzie odpowiadało wymogom ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.