II SA/Kr 1018/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2008 r. W.M. i J.P. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości nr ew. 1, 2 i 3 obr. [...] K. pod zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "budowa dwóch budynków jednorodzinnych z garażami i wjazdem przy ul. [...] w K". Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] zawiesił na okres 12 miesięcy postępowanie wszczęte na wniosek ww. osób w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach sporządzonego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...], którego procedurę uchwalenia podjęto na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. Organ podał, że obecnie nadal trwają prace nad projektem ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. działki oznaczone nr ew. 1 i 2 obr. [...] K. , na których planowana jest inwestycja, znajdują się poza terenami przeznaczonymi do zainwestowania, w granicach terenu określonego jako Tereny [...] (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) oznaczonego symbolem [...] ", w którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Z uwagi na stwierdzoną niezgodność przedmiotowej inwestycji z założeniami Studium, będącego podstawą do sporządzenia planu organ zawiesił postępowanie administracyjne na okres 12 miesięcy. Powyższe postanowienie doręczono J.P. w dniu 5 maja 2008 r. i dnia 6 maja 2008 r. wniosła ona (nadając przesyłkę w urzędzie pocztowym) na to postanowienie zażalenie. W zażaleniu podniesiono, że oddalenie w czasie uznania za dopuszczalną budowę zmniejsza możliwość wybudowania domu. Teren, na którym znajduje się stary dom składającej zażalenie wielokrotnie zmieniał przeznaczenie, raz miał być wyburzony, innym razem pozostawał do śmierci technologicznej bez możliwości remontu. Składająca zażalenie podała, że ma 70 lat i mimo tak zaawansowanego wieku nadal nie może wybudować małego domu. Działka zaś jest w posiadaniu jej rodziny od XIX wieku. Sama J.P. podniosła, że jest zdziwiona łatwością realizowania innych inwestycji na tym obszarze i to w odległości identycznej od granicy lasu na innych nieruchomościach, mimo odmowy udzielenia takiej zgody wnioskodawczyni. Istniejący dom został wybudowany na terenie określonym w 1907 r. jako moczar co ma wpływ na stan jego zawilgocenia. Składająca zażalenie podniosła również, że sama dobrowolnie [...] wyraziła zgodę na budowę przepompowni na jej działce dla dobra innych, co skutkuje teraz tym, że nie może otworzyć w lecie okien z powodu fetoru ścieków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia W.M. , postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2008 r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zażalenie J.P. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] i w dniu 2 września 2008 r. postanowieniem sygn. [...] utrzymało w mocy po raz drugi kwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając wydane postanowienie organ przedstawił swoje stanowisko w kwestii stosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opartym o orzecznictwo sądowe. Organ wskazał, iż przepis ten zawiera dwie normy. Jedna dotyczy zawieszenia postępowania, druga zaś jego podjęcia. Ustawodawca nie uzależnia zawieszenia postępowania od przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma znaczenia czy taka uchwała została podjęta. Organ wskazał, że przepis art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy daje organowi możliwość zawieszenia postępowania, nie stawiając żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. II SA/Bk 593/07, LEX Nr 25/2008 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r. sygn. II OSK 1287/06, niepublikowane. Wskazano, że wprawdzie samo przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest warunkiem zawieszenia postępowania, to jednak ma ono znaczenie w tej sprawie i tym bardziej uzasadnia ono zawieszenie postępowania administracyjnego. Tym bowiem zabezpiecza się tzw. władztwo planistyczne umożliwiając określanie sposobu zagospodarowania danej przestrzeni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że po upływie terminu zawieszenia postępowania, w sytuacji nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprawa wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego będzie nadal aktualna. To postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczono skarżącej 1 października 2008 r., a skargę na nie wniesiono 13 października 2008 r. Skarżąca w swojej skardze podniosła, że zawieszenie postępowania w jej sytuacji życiowej jest krzywdzące. Skarżąca jest w podeszłym wieku, mieszka w budynku wybudowanym w [...]. i jego stan techniczny jest bardzo zły. Podała, że przedmiotowa nieruchomość należy do jej rodziny już od XIX wieku. Podniosła, że sąsiednie nieruchomości zostały zabudowane zaś ona sama od bardzo długiego czasu stara się o przebudowę domu i zmianę przeznaczenia działki. Raz otrzymuje nakaz wyburzenia swojego domu, innym razem pozwala się na dalsze w nim zamieszkiwanie. Skarżąca nie rozumie, dlaczego inny mają taką swobodę w budowie i to w bliższej odległości od lasu, podczas gdy jej stawia się coraz to inne przeszkody. Skarżąca przypomniała, że dobrowolnie wyraziła zgodę na wybudowanie przepompowni na własnej nieruchomości w poczuciu obywatelskiego obowiązku. Tym samym wydanie pozytywnej decyzji w tej sprawie powinno być sprawą normalną, sprawiedliwą i uczciwą, a nie traktowane jako jej fanaberia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Dodatkowo podniesiono, że sama skarga nie zawiera zarzutów merytorycznych, a jedynie wskazuje na faktyczne aspekty ("czysto ludzkie") związane z tą inwestycją. Na rozprawie skarżąca podtrzymała żądania i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca z zachowaniem 30-dniowego terminu wniosła skargę na postanowienie organu drugiej instancji. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. . Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa . W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, ale tylko zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie obarczone jest bowiem istotną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem. Podstawa stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. jest konsekwencją i gwarancją zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta ostatecznym i istniejącym w obrocie prawnym postanowieniem, wydanie w tej samej sprawie nowego postanowienia załatwiającego sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasowym postanowieniem stan powagi rzeczy osądzonej. Dla oceny, czy nowe postanowienie administracyjne narusza powagę rzeczy osądzonej, podstawowe znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kolejno dwoma postanowieniami, z których pierwsze ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe na grunt sprawy należy stwierdzić, iż stronami niniejszego postępowania są między innymi J.P. i W.M. , którzy złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa dwóch budynków mieszkalnych z garażami na działkach nr 1 , 2 obr.[...] K. przy ul. [...] w K. z wjazdem na działkach nr 2 , 3 obr. [...] ". Zarówno W.M. , jak i J.P. złożyli zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] zawieszającego postępowanie na okres 12 miesięcy. W.M. złożył swoje zażalenie najpóźniej w dniu 12 maja 2008 r. Zostało ono rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 18 sierpnia 2008 r. postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. J.P. również złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji i to już 6 maja 2008 r., które wprawdzie zawierało wadę formalna w postaci braku podpisu, a wadę tę usunięto dopiero 2 września 2008 r., ale to zażalenie również wszczęło postępowanie administracyjne, zakończone w dniu 2.09.2008 r. wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonego postanowienia. W efekcie nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy rozpoznał w jednej sprawie odrębnie dwa zażalenia na to samo postanowienie i wydał dwa postanowienia w tym samym przedmiocie, dotyczące tych samych stron. Nadto obydwa postanowienia zostały wydane w tym samym stanie faktycznym i na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Należy więc stwierdzić, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2008 r. zostało wydane w sytuacji kiedy w tej samej sprawie rozstrzygnięto już ostatecznym postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2008 r. i to postanowienie przed dniem 2 września 2008 r. zostało skutecznie doręczone stronom. Wydanie nowego postanowienia (lub decyzji) w sprawie, bez wzruszenia poprzedniego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiego ("ponownego") aktu administracyjnego i taki pogląd od dawana obowiązuje w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1981 r., sygn. akt SA/Po 15/81, opubl. OSPiKA z 1982 r., nr 3-4, poz. 25). Jeżeli organ odwoławczy otrzymał dwa lub więcej zażaleń to przede wszystkim powinien rozstrzygnąć sprawę jednym aktem administracyjnym wobec wszystkich zażaleń, chyba że niektóre z tych zażaleń nie mogły spowodować przeprowadzenia postępowania merytorycznego, bo zostały wniesione po terminie lub były niedopuszczalne z innych powodów. Jeżeli jednak wniesiono kilka zażaleń (odwołań), a organ administracyjny już rozpoznał niektóre z nich, to wówczas co do rozpoznania pozostałych zażaleń (odwołań) winien umorzyć swoje postępowanie. Tak też winno Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpić w tej sprawie wobec zażalenia skarżącej, jeżeli już wydało postanowienie w tej sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Uchybieniem było również nadanie "merytorycznemu" biegu zażaleniu później wniesionemu, a pozostawienie nie rozpoznanego zażalenia wcześniej wniesionego, zwłaszcza, że od dnia wniesienia zażaleń do daty wydania postanowienia z dnia 18 sierpnia 2008 r. lub 2 września 2008 r. minęło ponad 2 miesiące. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2008 r. sygn. [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze skarżącej należy podnieść, iż nie jest ona zasadna. Sprawa będąca przedmiotem kontroli sądu administracyjnego dotyczyła tylko i wyłącznie zasadności zawieszenia postępowania w tej sprawie. Organ pierwszej instancji trafnie zastosował art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który pozwala na zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres do 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Po zawieszeniu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z akt sprawy wynika, że od października 2006 r. przed Radą Miasta K. prowadzone jest postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, dla którego ustalenia warunków zabudowy domagają się skarżący, którzy swój wniosek złożyli w lutym 2008 r. W takiej sytuacji powołany przepis pozwala na zawieszenie postępowania na okres maksymalnie 12 miesięcy i z takiego uprawnienia skorzystał Prezydent Miasta K. Po upływie 12 miesięcy Prezydent Miasta K. będzie zobowiązany podjąć zawieszone postępowanie i sprawę zakończyć. Takie są obowiązujące przepisy, a celem organów administracji jest ich stosowanie. W tej sprawie nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku powoływanie się na jej wiek, okres władania daną nieruchomością, wydawanie wcześniej innych decyzji dotyczących rozbiórki, wyrażenie zgody na budowę przepompowni lub stan techniczny nieruchomości. Obowiązujące bowiem przepisy nie powiązały z takimi okolicznościami podstaw do zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W powołanym artykule 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca umożliwił organowi administracji zawieszenie postępowania w związku ze wszczęciem lub kontynuacją procesu planistycznego w danej gminie (lub jej części) i tym samym uwzględnienie innych przesłanek, takich jak podaje skarżąca, nie związanych z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby działaniem pozaprawnym. Sąd nie ma żadnych podstaw prawnych, tak jak i organy administracji w tej sprawie, do oceny prawidłowości realizowania innych inwestycji na tym obszarze przez inne osoby i taka okoliczność również nie mogła stanowić podstawy do zawieszania lub odmowy zawieszenia postępowania w tej sprawie. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie prawa stanowiącego przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. po przekazaniu sprawy organ odwoławczy powinien podjąć czynności związane z zakończeniem postępowania wywołanego zażaleniem J.P. mając na uwadze wydanie w tej sprawie wcześniejszego postanowienia z dnia 18.08.2008 r. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie nakłada ono na skarżącą obowiązków lub praw, których wykonanie podlegałoby wstrzymaniu. Nie rozstrzygano o kosztach postępowania, a to dlatego, że skarżąca została w zawiadomieniu o terminie rozprawy pouczona, stosowanie do art. 210 § 1 P.p.s.a. o prawie do złożenia wniosku o przyznanie jej zwrotu kosztów postępowania i konsekwencjach nie skorzystania z tego sprawa do zamknięcia rozprawy. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku. nnnnn