II SA/Kr 1020/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi Spółki " [...]" Sp. z.o.o w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Spółki "[...]" Sp. z.o.o w K. kwotę 755 zł. (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) i art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], odmówił inwestorowi - Spółce Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...] udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną i komunikacją, zlokalizowanego na działkach nr [...][...],[...],[...]obr. [...] przy ul. [...] wykonanego w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną i komunikacją, przełożenie słupa oświetleniowego, przyłącz : elektryczny, wód.-kań., gazu oraz wew. instalacje :elektryczne, wód.-kań. i gazu. Uzasadnieniem powyższego rozstrzygnięcia był fakt toczącego się przed tym samym organem postępowania w sprawie robót budowlanych obejmujących budowę powyższego budynku wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, wszczętego przed złożeniem wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie w/w obiektu. Powołując tę okoliczność, organ uznał, e nie są spełnione wymagania określone w art. 59 ust. 1 pr. bud., co wypełnia dyspozycje art. 59 ust. 5 . Z urzędu organowi wiadomo, że obiekt nie spełnia określonego w art. 59 a ust. 2 pkt. 2 wymogu zgodności z projektem architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwolenie na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka Mieszkaniowa "[...]" sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 59 ust. 5 zd. drugie w związku z art. 51 pr. bud. w związku z art. 7 i art. 9 kpa. Zarzucono, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika data wszczęcia postępowania w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, a do dnia wniesienia odwołania inwestorowi nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania stosownie do treści art. 61 kpa. -2- Ponadto w sprawie budowy przy ul. [...] nie została wydana decyzja z art. 51 pr. bud., wobec czego stosowanie tej normy w trybie art. 59 ust. 5 pr. bud. jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu , określając w sposób prawidłowy siedzibę inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że w protokole obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu [...] r. stwierdzono co następuje : odnośnie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wysokości, długości i szerokości wpisano: brak możliwości jednoznacznego ustalenia -zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną, w zakresie geometrii dachu wpisano: w części podniesienie wysokości kalenicy o 60 cm - zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją powykonawczą , w części połaci zmiana kąta nachylenia i układu połaci dachowych-zgodnie z inwentaryzacja powykonawczą, w części dotyczącej istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wpisano: wg. przedłożonej inwentaryzacji kalenica w części (lokalnie) została podniesiona -brak możliwości technicznych wykonania pomiarów, zaś we wnioskach końcowych wpisano : w związku z niezachowaniem skali w projekcie budowlanym w zakresie rysunków nie jest możliwe sprawdzenie jednoznaczne wysokości budynku wybudowanego w oparciu o zatwierdzony projekt. Organ stwierdził, iż z wnikliwej analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 59 ust. 5 pr. bud. Również w związku z prowadzeniem przez organ l instancji postępowania w stosunku do przedmiotowego budynku w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, potwierdzonych w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie prowadzonego postępowania. W toku tego postępowania zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 81 c pr. bud., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym, uchylone przez [...]WINB postanowieniem z [...] r. z uwagi na błędne zastosowanie art. 81 c pr. bud. przy stwierdzeniu istotnych odstępstw. -3- Nadto z zapisów w protokole kontroli obowiązkowej wynika, że wystąpiły nieprawidłowości, o których mowa w art. 59 a ust. 2 pr. bud. obligujące organ do zastosowania przepisu art. 59 f ust. 1 i ust. 6 ustawy. Jednakże organ nie podjął działań przewidzianych tymi przepisami, z uwagi na już podjęte działania w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 4 dotyczące przedmiotowego budynku, prowadzone pod sygn. [...] Zasadne było zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 5 pr. bud. Istnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez przeprowadzenie postępowania w trybie przewidzianym art. 50 i 51 pr. bud. Dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania naprawczego, w zależności od treści merytorycznego rozstrzygnięcia organ może udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu, który był przedmiotem postępowania. Wynikająca z protokołu obowiązkowej kontroli niezgodność zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, utrudniająca organom jednoznaczną weryfikację zgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym może stanowić o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nie może stanowić przeszkody w doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy nie uznał za uzasadnione zarzutów odwołania. W szczególności za nieistotne uznał, że przed dniem złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót, za istotne w tej sytuacji uznać należy samo wszczęcie postępowania o w sprawie robót budowlanych realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę , oraz przepisów, w tym decyzji wzizt. Zdaniem organu udzielenie pozwolenia na użytkowanie wobec prowadzonego i niezakończonego postępowania wyjaśniającego w sprawie istotnych odstępstw prowadziłoby do obejścia przepisów prawa poprzez akceptację naruszenia prawa przez inwestora w trakcie realizacji inwestycji. Pozostałe zarzuty odwołania organ także uznał za nieuzasadnione, w szczególności zarzut dotyczący nieustalonej daty wszczęcia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że datą wszczęcia tego postępowania jest dzień, o którym mowa w art. 61 § 3 kpa, zaś wniosek taki stanowi skarga A. K. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. -4- uwzględniona w toku postępowania zażaleniowego na postanowienie PINB z dnia [...] r. znak [...]. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Mieszkaniowa [...] sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 59 ust. 5 w związku z art. 51 pr. bud., w zwi. z art. 7 i art.9 kpa oraz naruszenie przepisów art. 61, 113 i 104 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu polegające na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 59 ust.5 pr. bud. , ponieważ nie została wydana decyzja z art. 51 pr. bud. , który to przepis zgodnie z art. 59 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Skarżąca zarzuciła, że obowiązkowa kontrola budowy nie wykazała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec ogólnikowych twierdzeń organu zawartych w protokole kontroli. Ponownie skarżąca zarzuciła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika data wszczęcia postępowania w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarga zarzuca także niezgodne z przepisem art. 113 kpa sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w postaci błędnego określenia siedziby skarżącej, która ma siedzibę w [...]. Uchybienie to jest jednocześnie naruszeniem normy wyrażonej w art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 53, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli - przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ppsa, zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ppsa. Mając na uwadze treść -5- zaskarżonej decyzji, oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należało uznać za częściowo uzasadnioną. Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego garażami i infrastruktura techniczną i komunikacyjną, przełożenia słupa oświetleniowego, przyłącza elektrycznego, wód.-kań., gazu oraz wewn. instalacji elektrycznej, wod.-kan. i gazu dla skarżącej Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. w [...] nałożono w pkt. 4 obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z powyższym, inwestor w dniu [...] r. złożył we właściwym organie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu. Do wniosku dołączone zostały dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pr. bud. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 6 , w zw. z art. 59a ustawy, w dniu [...] r. organ przeprowadził z udziałem inwestora obowiązkową kontrolę budowy, z której sporządzony został protokół. Dokumenty powyższe znajdują się w aktach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przywołane wyżej przepisy, regulujące warunki złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, oraz tryb postępowania właściwego organu poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwalają na stwierdzenie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony na etapie wstępnym w decyzjach o pozwoleniu na budowę, oraz o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z celem postępowania uregulowanego w przepisach art. 55- 59 pr. bud., inwestor musi złożyć określone dokumenty, których treść, łącznie ze stwierdzeniami protokołu obowiązkowej kontroli, o którym mowa w art. 59 d pr. bud., zawierającego treść wynikająca ze sprawdzenia budowy zgodnie z art. 59 a ust. 2 i ust. 3 pr. bud., stanowią podstawę dokonania przez organ analizy, celem stwierdzenia istnienia warunków pozwalających wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, że organy nie dokonały kontroli i analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów co do ich zakresu, oraz zgodności z wymogami określonymi w art. 57 pr. bud., co stanowi o wadzie postępowania. -6- Spełnienie bądź nie przez inwestora wymagań określonych w art. 57 ust. 2-4 jest jednym z warunków merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z protokołu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu pr. bud., co stanowi o wadzie postępowania. r. wynika, że obiekt został zrealizowany w całości. Zapisy znajdujące się w protokole a dotyczące istotnych, bo wymaganych art. 59 a ustaleń są nieprecyzyjne, niejednoznaczne i częściowo sprzeczne, l tak : organ dokonał oceny zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu czego wynikiem jest zapis: "w zakresie możliwym do oceny wizualnej zgodne". Z powyższego wynika, że nie porównano zrealizowanych w całości prac z projektem zagospodarowania działki, w sposób pozwalający na ustalenie zgodności, o której mowa art. 59 ust. 2 pkt. 1 ustawy w sposób należyty. Sama "wizualna ocena" nie uprawnia do stwierdzenia zgodności, o której mowa w tym przepisie. Nadto zapisy pkt. 8.2 lit. a) jeżeli chodzi o wysokość, długość i szerokość obiektu są zupełnie nieprecyzyjne, jeżeli chodzi o liczbę kondygnacji nadziemnych. Lit. c) zawiera ustalenie, że kalenica lokalnie jest podniesiona o ok. 60 cm - zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą, natomiast nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistej wysokości kalenicy, jak i pozostałych parametrów obiektu. Oparcie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyłącznie na przedłożonych dokumentach jest niewystarczające. Obowiązkiem organu jest ich weryfikacja i wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, przy wzięciu pod uwagę warunków zawartych w pozwoleniu na budowę i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ powinien był sprawdzić wiarygodność przedstawionej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej, oraz rysunków zamiennych, kontrolując ustalenia inwentaryzacyjne z rzeczywistością. Ewentualne trudności techniczne związane z koniecznością wykonania konkretnych pomiarów nie mogą usprawiedliwiać ewidentnych braków postępowania w zakresie, o którym mowa w art. 57 pr. bud. Wyjaśnienie to powinno się odbyć w trakcie prowadzonej na miejscu kontroli. Protokół obowiązkowej kontroli jest podstawą, w oparciu o którą organ prowadzi dalsze czynności postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie protokół ten narusza ze względu na wskazane wyżej wady - przepis art. 59 a ust. 2 pr. bud. Jednocześnie należy więc uznać, że materiał dowodowy, który winien stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie został zgromadzony w sposób, jaki nakazują przepisy art. 7 i 77 kpa, co - 7 - stanowi ich naruszenie. Wobec takich wad, stwierdzenie organu, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. art. 50 i 51 pr. bud. należało uznać a przedwczesne, a nadto częściowo błędne, bo nie mające uzasadnienia w treści art. 59 pr. bud. Przepis ten w ust. 5 nakazuje w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 pr. bud. odpowiednie stosowanie tylko art. 51 nie zaś łącznie art. 50 i 51. Regulacja taka wynika niewątpliwie z faktu, iż postępowanie wszczynane na skutek wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczy obiektu już wybudowanego, zatem bezprzedmiotowe byłoby wstrzymywanie prowadzenia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 4 . 06. 2007 r. II OSK 861/06, niepubl., WSA z 23.02. 2006, II SA/Lu 73/06 niepubl.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że istotnym argumentem przemawiającym za odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, był fakt toczącego się już przed organem postępowania zapoczątkowanego wydaniem postanowienia z dnia [...] r. (uchylonego następnie przez WINB), oraz poczynionych tam ustaleń. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się kopia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robot budowanych związanych z budową przedmiotowego obiektu, z dnia [...] r. znak [...], wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. Z porównania daty wydania tego postanowienia z datą wydania zaskarżonej decyzji wynika, że ta ostatnia została wydana po upływie ponad czterech miesięcy od wydania postanowienia z [...] r., o których mowa w art. 50 ust. 4, w ciągu których winna być wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Nie można zatem stwierdzić, czy w związku z treścią art. 50 ust. 4 postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, oraz czy toczy się postępowanie w oparciu o art. 51 pr. bud. Niemożliwe byłoby czynienie jakichkolwiek ustaleń w oparciu o postanowienie, które utraciło ważność. Podkreślenia wymaga również, że przy brakach ustaleń protokołu, o których była mowa wyżej, w materiale dowodowym brak także jakichkolwiek dowodów stanowiących podstawę ustaleń organu w przedmiocie dopuszczenia się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest sprzeczne z przepisami art. 7 i 77 kpa. Konsekwencją powyższego są braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, co stanowi naruszenie reguł zawartych w art. 107 § 3 kpa. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania -8- wyczerpują przesłanki wyeliminowania zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego, ponieważ naruszenie przepisu art. 59 a pr. bud. nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie przepisów postępowania na wynik sprawy mogło mieć istotny wpływ. Obliguje to organy do uwzględnienia w ponownym postępowaniu w szczególności treści art. 59 a pr. bud, oraz przeprowadzenia tego postępowania w sposób uwzględniający reguły wynikające z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 113 kpa w zw. z art. 104 kpa. Przede wszystkim zważyć należy, że organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie dokonywał sprostowania, o jakim mowa w art. 113 kpa i w trybie tego przepisu. Do sprostowania, o którym mowa w art. 113 kpa powołany jest istotnie organ, który wydał decyzję dotkniętą wadami. Jednak brak podstaw do uznania, że organ odwoławczy nie może dokonać sprostowania oczywistej omyłki działając w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa., skoro może on korygować orzeczenie In merito (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa Komentarz, Zakamycze 2000, str. 649). Wobec powyższego należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit.c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ustawy.