II SA/Kr 1021/21

Dnia 27 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 18 czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu Gminy K., utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 3 lutego 2021 znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości należącej do Gminy K. na rzecz Z. P., M. P., M. P. i M. P. oraz zobowiązał te osoby do uiszczenia na rzecz Gminy kwoty 1768 zł, stanowiącej zwaloryzowane odszkodowania za wywłaszczenie. Gmina Miejska K. zakwestionowała w odwołaniu zasadność dokonanego zwrotu, twierdząc, że był on przedwczesny. Organ I instancji nie ustalił zdaniem Gminy czy cel inwestycji faktycznie nie został zrealizowany. Nie ustalono bowiem, jaki element inwestycji jaką miała być budowa Szpitala [...] był planowany w dacie wywłaszczenia, czy szpital powstał w planowanym zakresie, jak wykorzystywano działki w okresie 7-10 lat od daty wywłaszczenia. Gmina zwróciła ponadto uwagę na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została obciążona służebnością drogi koniecznej, co realnie wpływa na możliwość korzystania z tej nieruchomości a więc na potencjalną jej wartość dla ubiegających się o zwrot. Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń Gminy, uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu wymienione w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W sprawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy [...], zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. znak [...] z dnia 22 maja 1975 r. W dniu 11 kwietnia 2019 r. Starosta [...] przeprowadził oględziny nieruchomości, które wykazały m.in., że zawnioskowane do zwrotu działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę szpitala, co zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W odniesieniu do zarzutów odwołania przyznano, że na terenie przedmiotowych działek znajduje się utwardzona droga, podziemne uzbrojenie sieci wodnej, uzbrojenie sieci telefonicznej, podziemne uzbrojenie sieci deszczowej oraz podziemna sieć wodna z naziemnym elementem w postaci zasuwy wodnej. Powyższą infrastrukturę techniczną można uznać za realizację celu wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdyby została zrealizowana główna jego część, tj. szpital. Organ odwoławczy ustosunkował się również do kwestii ustanowionej służebności gruntowej i ocenił, że nie ma ona wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wnioskodawcy nie kwestionowali faktu istnienia tej służebności oraz kwestii rozliczeń dokonanych przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. P.. Zarzucił w niej naruszenie: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zadowolenie się tylko samym odwołaniem Wydziału Skarbu Miasta UMK od decyzji Starosty [...] bez badania akt sprawy o ustanowienie drogi koniecznej oraz niewyjaśnienie, czy odbyło się ono zgodnie z obowiązującym prawem, 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, 3. art. 136 ust. 1 ugn poprzez użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż w decyzji o wywłaszczeniu, 4. art. 136 ust. 2 ugn poprzez niezawiadomienie spadkobierców poprzedniego właściciela o zamiarze użycia części wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż w decyzji o wywłaszczeniu oraz niepoinformowaniu spadkobierców o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, 5. art. 136 ust. 3 ugn poprzez zignorowanie faktu, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i wyrażenie zgody na ustanowienie drogi koniecznej dla osób prywatnych oraz prawdopodobnie niepoinformowania Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza o toczącym się postępowaniu o zwrot, 6. art. 139 ugn. Z uzasadnienia skargi wynika, że jej autor nie kwestionuje zasadności dokonanego zwrotu nieruchomości, uważa jednak, że dodatkowo winien otrzymać odszkodowanie z uwagi na fakt, że zwrócona nieruchomość została wcześniej obciążona służebnością drogi koniecznej. Ustanowienie tej służebności nastąpiło zdaniem skarżącego z rażącym naruszeniem prawa i kwestię tę winien zbadać organ odwoławczy. Ponadto, zasadne jest zobowiązanie Urzędu do wszczęcia postępowania o zniesienie służebności. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, twierdząc, że zarzuty dotyczące odmowy odszkodowania z tytułu ustanowienia drogi koniecznej nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości, której podstawą prawną stanowi art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że cel inwestycji nie został zrealizowany. Faktem powszechnie znanym i ewidentnym jest to, że Szpital [...], którego budowa uzasadniała decyzję wywłaszczeniową nie został wybudowany. Gmina K. próbowała podważać możliwość zwrotu z uwagi na powstałe jednak na terenie zwracanej działki elementy infrastruktury. Jak wskazano powyżej na terenie przedmiotowych działek znajduje się utwardzona droga, podziemne uzbrojenie sieci wodnej, uzbrojenie sieci telefonicznej, podziemne uzbrojenie sieci deszczowej oraz podziemna sieć wodna z naziemnym elementem w postaci zasuwy wodnej. Rację miał jednak organ twierdząc, że w sytuacji, gdy nie zostało zrealizowane główne zamierzenie wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala, powstanie infrastruktury pomocniczej w żadnej mierze nie może być traktowane jako osiągnięcie celu wywłaszczenia. Celem tym nie było przecież powstanie podziemnej infrastruktury, czy też drogi, lecz budowa szpitala. Zasadnie zatem organ uznał, że w sprawie zrealizowane zostały przesłanki umożliwiające dokonanie zwrotu nieruchomości, wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n. Samej zasadności zwrotu nieruchomości skarżący z resztą nie kwestionuje. Jak można wywnioskować z uzasadnienia skargi, jego sprzeciw budzi fakt, że na zwracanej nieruchomości Gmina ustanowiła służebność drogi koniecznej. Stanowiło to jego zdaniem formę użycia wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzucił on również, że Gmina nie zawiadomiła spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości o zamiarze ustanowienia służebności ani o możliwości zwrotu. W związku z tymi naruszeniami skarżący domaga się – oprócz zwrotu nieruchomości – dodatkowego odszkodowania. W odpowiedzi na pierwszą część zarzutów należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zbadanie, czy służebność drogi koniecznej została ustanowiona w sposób prawidłowy, wykracza to bowiem poza kognicję sądów administracyjnych, a jest zastrzeżone dla kompetencji sądów powszechnych. Również organy nie miały uprawnień aby podważać legalność tego obciążenia. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie Gminy, która – jak twierdzi skarżący – ustanowiła służebność w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości, bez zawiadomienia stron tego postępowania o powyższym zamiarze, to nawet jeżeli zarzuty skarżącego w tym zakresie są uzasadnione, to same w sobie nie mogą przekreślić prawidłowości zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga tylko i wyłącznie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Na treść tego rozstrzygnięcia nie mają wpływu wcześniejsze działania Gminy, czy też fakt ustanowienia służebności gruntowej . Przechodząc do roszczeń skarżącego o wypłatę odszkodowania z tytułu bezprawnego jego zdaniem ustanowienia służebności na zwracanej nieruchomości, należy jednoznacznie rozstrzygnąć, że przepisy nie przewidują takiej możliwości. Wypowiedział się w tym zakresie również NSA, który uzasadniał w jednym ze swych rozstrzygnięć: "z analizy akt sprawy wynika, że faktycznie skarżący żąda, aby w rozliczeniach, niezależnie od otrzymanego zwrotu nieruchomości, otrzymał jeszcze odszkodowanie od Skarbu Państwa. Takiej natomiast możliwości w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma. Zmniejszenie wartości zwracanej nieruchomości może podlegać kompensacie zgodnie z art. 140 ust. 4 jedynie do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość. Zasadne jest także stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że jeżeli składający wniosek o zwrot uważa, że zwracana nieruchomość nie przedstawia dla niego żadnej wartości lub też, że w wyniku dokonania jej zwrotu poniesie jedynie szkodę majątkową, to może zrezygnować z żądania zwrotu. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zużyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jest bowiem prawem a nie obowiązkiem uprawnionego" (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 318/11). Jeżeli natomiast żądanie skarżącego potraktować jako roszczenie o zmniejszenie należnego Gminie odszkodowania, to również ono nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione. Podstawę zmniejszenia odszkodowania stanowi art. 140 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że "w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio." Sąd podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą "analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego przepis ten musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. (...) Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego" (wyrok NSA z 15.07.2014 r., I OSK 761/13). "W przepisie art. 140 ust. 4 u.g.n. chodzi nie o jakiekolwiek działania zwiększające użyteczność i wartość nieruchomości, ale o te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie" (wyrok NSA z 13.07.2016 r., I OSK 205/16). Skoro w przedmiotowej sprawie nie zostały przez Gminę poczynione działania, które zmierzałyby do realizacji celu publicznego, a które zmniejszałyby wartość zwracanej nieruchomości, nie było podstaw do tego, aby zmniejszać wartość należnego Gminie odszkodowania. Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do wysokości zasądzonego odszkodowania ani zarzutów związanych z zmniejszeniem wartości nieruchomości. Stąd uzasadniona była decyzja organu o dokonaniu waloryzacji odszkodowania bez szacowania wartości nieruchomości, za czym przemawia również niska wysokość należnej Gminie kwoty, wynosząca 1768 zł. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.