II SA/Kr 1025/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 roku sprawy ze skargi D. S. i K. G. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 21 czerwca 2022 roku, znak: DNS-I.5140.1.2022.AF.3 polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych karty ewidencyjnej budynku willi "[...]" w M., zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] oraz [...], obręb [...], przy ul. [...] I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżących D. S. i K. G. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; D. S. i K. G. złożyły skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 czerwca 2022 r., znak DNS.I.5140.1.2022.AF.3., obejmującą włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych karty ewidencyjnej budynku willi [...]" w M., zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] oraz [...], obr[...] przy ul. [...]. Skarżące zarzuciły naruszenie: a) przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 3 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, tekst jedn., dalej jako: u.o.z.o.z.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w/w budynek posiada cechy zabytku; - art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w związku z § 10, § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niegodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej jako: rozporządzenie), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wskazania w karcie ewidencyjnej przesłanek warunkujących uznanie za zabytek nieruchomy w/w budynek, brak sprawdzenia czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a w konsekwencji założenie karty ewidencyjnej zabytku niezgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia; b) przepisów postępowania w postaci: - art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy na skutek zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz poprzez brak wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione i brak wykazania jakichkolwiek przesłanek, którymi organ kierował się, włączając do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych kartę ewidencyjną w/w budynku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieuzasadnionego przyjęcia przez Organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych karty ewidencyjnej w/w budynku - art. 6, 7, 7a, 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na niekorzyść strony, tj. uznanie, że w/w budynek jest zabytkiem, pomimo braku wskazania przesłanek warunkujących wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków, co skutkowało podjęciem czynności sprzecznej z przepisami prawa, nierealizującej zasady prawdy obiektywnej i naruszającej zaufanie obywateli do władzy publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieuzasadnionego przyjęcia przez Organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych karty ewidencyjnej budynku w/w willi c) przepisów prawa materialnego w postaci § 15 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na błędne (nieskuteczne) zawiadomienie współwłaścicielki D. S. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i o włączeniu tej karty; d) przepisów postępowania w postaci art. 44 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez brak skutecznego doręczenia skarżącej D. S. (w zamierzonym trybie doręczenia zastępczego) zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jak i o podjęciu zaskarżonej czynności, a to w związku z jego doręczeniem na adres: ul. [...], [...], który to adres nie jest aktualnym adresem zamieszkania skarżącej od 2013 r. (właściwy jej i aktualny adres to: ul. [...], [...]) W uzasadnieniu podano, iż tylko ewentualne posiadanie przez rzeczony obiekt wartości historycznej i artystycznej mogłoby przemawiać za ujęciem budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, tymczasem twierdzenia wnioskodawczyni 9 innej współwłaścicielki budynku) w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami; nie stanowi o tym sam fakt obiektywnej wiekowości budynku, pełnienie przez niego określonej funkcji użytkowej (cele uzdrowiskowe) czy też społecznej (siedziba prywatnego stowarzyszenia gimnastycznego). Z oczywistych względów nie może stanowić uzasadnienia dla objęcia ochroną konserwatorską jakiekolwiek (domniemane) zamierzenie inwestycyjne, realizowane nawet w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu - okoliczność ta nie może determinować zabytkowego charakteru nieruchomości budynkowej. Organ w toku postępowania oparł się przede wszystkim na protokole oględzin budynku z dnia 15 marca 2022 r. Tym niemniej treść ustaleń dokonanych przez pracowników organu w toku oględzin, w żaden sposób nie przemawia za przyjęciem zabytkowego charakteru budynku. W istocie sprowadzają się one do szczegółowego opisu konstrukcji, wyglądu i wyposażenia budynku, bez jednoczesnego przytoczenia jakiekolwiek okoliczności, świadczącej o zabytkowym charakterze obiektu (ewentualnie: które z poczynionych ustaleń miałyby ten wniosek uzasadniać). Co istotne, protokół zawiera informację o powodzi z 1958 r., modernizacji pomieszczeń i dostosowaniu ich do współczesnego użytkowania, co niewątpliwie musiało mieć wpływ na samą potencjalną "zabytkowość" budynku - jednakże w toku postępowania okoliczności te w żaden sposób nie zostały wyjaśnione przez organ. Co istotne, protokół oględzin zawiera informację, umieszczoną tam na wyraźne żądanie J. S., iż współwłaścicielce zależy na objęciu budynku ochroną konserwatorską także z uwagi na planowaną budowę kolejki widokowej w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu. Przedstawiona w części faktycznej uzasadnienia treść karty ewidencyjnej obiektu z dnia 21 czerwca 2022 r. również nie przemawia za przyjęciem, aby przedmiotowy budynek miał mieć charakter zabytkowy. Karta ta przedstawia jedynie przybliżoną datę powstania obiektu, powiela opis jego konstrukcji oraz przedstawia rodzinną historię jego użytkowania i pełnionych przezeń funkcji. Żadna z tych okoliczności - pomijając ich ogólnikowość, gołosłowność i oparcie się w tym zakresie jedynie na twierdzeniach wnioskodawczyni - nie uzasadnia per se przyjęcia zabytkowego charakteru obiektu. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowo czynności, które przeprowadził organ. Wskazano, że dokonano wystarczającej analizy przyczyn uzasadniających włączenie ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków - przede wszystkim stwierdzono, że posiadają on cechy uzasadniające takie włączenie, gdyż wypełnia to definicję zabytku, o której mowa w art. 3 u.z.o.z. Wartość historyczna obiektu w dziejach Muszyny była znacząca o czym świadczą publikacje D.. D. oraz T. D. [artykuł zatytułowany: Z życia politycznego w Muszynie i okolicach w okresie międzywojennym (1818-1939), [w:] "Almanach Muszyny", 2010, s. 179-182] W przypadku ww. Obiektu, mowa jest o nieruchomości, będącej dziełem człowieka, która stanowi świadectwo minionej epoki i posiada wartość historyczną, a ponadto istnieje interes społeczny w jej zachowaniu. Zwłaszcza to ostatnie stwierdzenia jako tzw. generalna klauzula odsyłająca jest przykładem administracyjnego luzu decyzyjnego, jednak należy podzielić zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 29 listopada 2018 r. o sygnaturze II OSK 2225/18 słusznie stwierdził iż : "Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów no obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia". Podważanie przez stronę skarżącą wartości historycznych obiektu i jego cech zabytkowych jest niezasadne gdyż została sformułowana przez osobę nie posiadającej odpowiednich kalifikacji zawodowych. Sporządzenie oceny wartości historycznych w odniesieniu do Obiektu, będącego przedmiotem skargi, była możliwa w ramach ustawowych kompetencji Organu. W przypadku ww. obiektu mowa jest o nieruchomości, będącej dziełem człowieka, która stanowi świadectwo minionej epoki i posiada wartość zarówno historyczną, a ponadto istnieje interes społeczny w jej zachowaniu. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwo. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż w świetle myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż strona skarżąca o to wniosła, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o takim wniosku, nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzką ewidencję zabytków należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków (por. WSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 637/20). Nie została ona wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych przepisem art. 7 ww. ustawy. Jest przede wszystkim podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 zawierający ustawową definicję zabytku; zabytek, to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) wynika, że: karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr [...] do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Natomiast w myśl § 15 w brzmieniu na dzień dokonania zaskarżonej czynności o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Na marginesie warto wyjaśnić, że § 15 został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniające rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r. Znowelizowane przepisy nakładają na organ obowiązki związane z informowaniem właściciela lub posiadacza zabytku o dokonywanych czynnościach zmierzających do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zatem w świetle tych regulacji włączenie nieruchomości do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. Powyższe oznacza, iż sam brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie może prowadzić do dokonania tej czynności bez analizy przyczyn uzasadniających tą czynność, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. (por. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16). W kontrolowanej zaś sprawie brak było dokonania przez organ konkretnych ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia spornego budynku w ewidencji zabytków, co sprawia, w ocenie Sądu, iż czynność ta nie podlegała odpowiedniej i wystarczającej weryfikacji przed organ przed jej dokonaniem. Innymi słowy o ile być może mogą zachodzić podstawy, żeby zaskarżoną czynność dokonać, to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ogóle to nie wynika. W szczególności z karty adresowej (kopia w aktach sądowych k. 106) i z karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu (k. 101 jw.) w ogóle nie wynika, dlaczego obiekt należy wpisać do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Dane tam zawarte ograniczają się wyłącznie do opisu losów i historii rodziny wnioskodawczyni, oraz podstawowych informacji w zakresie konstrukcji budynku, podobnie rzecz ma się do pozostałych materiałów dowodowych. Zatem dane te są niewystarczające dla uznania zabytkowego charakteru obiektu. Opis budynku zawarty w powyżej wskazanych dokumentach nie pozwala w żadnym stopniu na ustalenie jakie szczególne cechy zaktualizowały potrzebę jego ochrony poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zatem żadna z przedstawionych treści z w/w kart budynku nie świadczy o tym, że obiekt ten może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można więc ustalić dlaczego budynek został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Również protokół oględzin z dołączonymi kilkoma fotografiami zewnętrznej elewacji budynku nie zawiera danych mogących oznaczać przyjęcie spełnienie przesłanek do wpisania do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Nadto nie wskazano również żadnych postulatów konserwatorskich. Ze zgromadzonych zatem dowodów wynika, iż jedynie przedstawiono przybliżoną datę powstania obiektu, powielono kilka razy opis konstrukcji budynku, powtórzono rodzinną historię jego użytkowania i pełnionych przezeń funkcji. Zatem taka ogólnikowość nie może uzasadnić przyjęcia zabytkowego charakteru obiektu. Skoro jednak wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków. Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżona czynność wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym sąd orzekł na podstawie art. 150 p.p.s.a. W razie uznania, że w dalszym ciągu zasadne jest dokonanie wpisu włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy budynku pozwalają na jego zakwalifikowanie jako zabytku, wymagającego ochrony wynikającej z ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ winien przy tym poddać szerszej analizie stan zachowania obiektu i ewentualne postulaty konserwatorskie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa adwokackiego 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa 34 zł.