II SA/Kr 1030/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję Nr 298/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2018 r, znak: WOB.7721.108.2017.MWEL w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Łącko kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2018 r , znak; [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego nr [...] z dnia 20 stycznia 2017 r , znak; [...] nakazującą rozbiórkę i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust 1 oraz art. 80 ust 2 pkt 2 , art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r k.p.a. nakazując Gminie Łącko, powiat nowosądecki, województwo małopolskie rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym , parterowego budynku mieszkalno – gospodarczego o konstrukcji drewnianej i pow. zabudowy ; cz. gospodarcza – 19,78 m kw. , cz. mieszkalna – 22,36 m kw położonego na działce o nr ew. [...] w miejscowości J., oznaczonego numerem [...] , zgodnie załącznikiem graficznym do decyzji. Organ i instancji prowadził z urzędu postępowanie w sprawie weryfikacji legalności budynków mieszkalnych pobudowanych w ramach kompleksu zabudowań – osiedla [...] – w miejscowości J. (dawna część miejscowości M.) nazywanego potocznie "[...]" posadowionego m in. na działce nr [...] w miejscowości J., gm. Łącko. Jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, w dniu 20 grudnia 2016 r pracownicy organu i instancji przeprowadzili kontrolę, w trakcie czynności ustalono, że na działce ewidencyjnej nr [...] w J. zlokalizowany jest budynek. Budynek posiada cześć mieszkalną o wymiarach 5,2 x 4,3 m oraz część gospodarczą o wym. 4,6 x 4,3 m. Obiekt jest w całości drewniany. Posiada fundamenty betonowe pod częścią o wym. 5,2 x 4,3 m. Więźba dachowa posiadająca liczne ubytki, pokrycie dachowe ,zwisa folia. Wewnątrz części o wym 5,2 m x 4,3 m usytuowany jest piec ceglano – murowany. Wysokość pomieszczenia użytkowego ok. 2 m. z uwagi na liczne ubytki w pokryciu dachowym, wewnątrz obiektu widoczne są ślady zalani. Ponadto widoczne jest duże zniszczenie pokrycia dachowego, więźba namoknięta i posiadająca wgięcia, strop wewnątrz pęknięty ( k – 12-13 akt PINB) Obiekt został oznaczony przez pracowników nr 3 na szkicu sytuacyjnym. Organ uznał w oparciu o orto - foto mapy, że budowa spornego budynku miała miejsce po 1 stycznia 1995 r. Zatem zasadnie zastosowano przepisy ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Dodatkowo PINB ustalił że działka nr [...] w miejscowości J. znajduje się na terenach oznaczonych symbolem terenu "10.ZL.25" to jest tereny zieleni leśnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Łącko Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 304, poz. 2049 z dnia 25.04.2007). Wobec tego sporna budowa o znamionach samowoli budowlanej nie mogła być zalegalizowana, bowiem analizowany projekt pozostaje niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. W tym stanie rzeczy organ I instancji wydał decyzję rozbiórkową. Rozpoznając odwołanie Gminy Łącko organ odwoławczy stwierdził, że krąg stron postępowania jest prawidłowy , bowiem właścicielem działki ew. [...] w J. , KW nr [...] jest Gmina Łącko. Zdaniem organu II instancji osoby zamieszkujące w obiekcie budowlanym zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej. Prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości a gmina ma obowiązki wynikające z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Dlatego organ II instancji uważa, że stroną postępowania jest wyłącznie Gmina Łącko. Następnie organ odwoławczy stwierdza, że obiekt został wybudowany przez nieustalonego inwestora, którego szukanie jest bezcelowe. Budowa obiektu miała miejsce pomiędzy 2002 a 2015 r bowiem na ortofoto-mapach widać jak pierwsza część obiektu pojawia się po raz pierwszy na mapach z lat 2002 – 2009. Natomiast druga część, która stanowi rozbudowę części pierwszej pojawia się po raz pierwszy na mapach z lat 2009 – 20015. Niewątpliwie zdaniem organu odwoławczego budynek składający się z dwóch części mieszkalnej i gospodarczej na działce [...] w J. został wybudowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest w warunkach samowoli budowlanej, dlatego zasadnie zastosowano art. 48 ust 1 prawa budowlanego. Nie można było wszcząć procedury legalizacyjnej bowiem budowa jest sprzeczna z m.p.z.p. W terenie obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną. Poza tym obiekt jest niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Więźba dachowa obiektu posiada liczne ubytki. Zamiast pokrycia dachowego zwisa folia. Ponadto widoczne jest duże zniszczenie pokrycia dachowego, więźba namoknięta i posiadająca wgięcia, strop wewnątrz pęknięty. Wewnątrz obiektu widoczne ślady zalania. Obiekt nie spełnia podstawowych wymogów budowlanych zarówno w zakresie nośności i stateczności konstrukcji jak i w zakresie higieny, zdrowia i środowiska oraz bezpieczeństwa i dostępności obiektów. Ponadto obiekt narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 ust 1 Rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. z dnia 17 lipca 2015 r , Dz. U. z 2015 r poz. 1422) . Dalej w odniesieniu do złożonego odwołania organ podkreśla , że postepowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB nie wykazało inwestora robót budowlanych polegających na budowie budynku i nie jest to możliwe do ustalenia. Zatem prawidłowo nałożono obowiązek rozbiórki. Organ wskazuje dalej, że adresatem obowiązku wynikającego z prawa budowlanego powinien być na ogół inwestor, w dalszej kolejności właściciel nieruchomości a dopiero na końcu jej zarządca. Ale nie ma to charakteru absolutnego, bowiem z uwagi na cel postępowania legalizacyjnego, rozstrzygnięcia organów nie mogą być kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków. Dokonanie takiej analizy może usprawiedliwić skierowanie nakazów do innych podmiotów niż inwestor. Orzeczenie rozbiórki było w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu. Za zaistniałą sytuację zdaniem organu odwoławczego w dużej mierze odpowiada Gmina Łącko, która latami tolerowała istnienie tzw. Osady [...] w M. , za jej przyzwoleniem powstawały kolejne obiekty, w których zamieszkiwali [...]. Decyzja o rozbiórce była zdaniem organu Ii instancji prawidłowa, jednak z uwagi na nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania w sentencji decyzji PINB organ odwoławczy nie naruszając zasady dwuinstancyjności uchylił zaskarżoną decyzję i ponownie orzekł o rozbiórce. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Łącko, wnosząc uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania. Na uzasadnienie podano, że nadzór budowlany prowadzi już kilkadziesiąt spraw dotyczących Osady [...] w M. . Stan faktyczny spraw jest niemalże identyczny. Romowie osiedlili się kilkadziesiąt lat temu. Jest to społeczność zamknięta, która nie poddaje się nakazom i zakazom. Przez kilkadziesiąt lat nadzór budowlany udawał że sprawy nie ma , aż do czasu gdy na osiedlu doszło do pożaru w którym zginęło dziecko. Po tym zdarzeniu i śledztwie prokuratorskim organy nadzoru budowlanego postanowił przerzucić ciężar likwidacji Osady [...] na Gminę Łącko. Następnie zarzucono, że decyzja organu II instancji obciążona jest nieważnością, bowiem rozstrzygniecie polegające na uchyleniu decyzji i wydaniu decyzji odpowiadającej treści decyzji uchylonej jest nieznane ustawie. Organ wskazuje krąg stron postepowania wyłącznie w oparciu o informacje z ksiąg wieczystych. Nie podjęto czynności celem ustalenia inwestora. Budynek jest stosunkowo młody, więc inwestor prawdopodobnie żyje , dlatego stawianie twierdzenia że nie ma co go szukać jest skandaliczne. Organ chce za wszelką cenę przerzucić obowiązek rozbiórki na Gminę Łącko , a Gmina nigdy nie zezwoliła na budowę jakichkolwiek obiektów na działce. W ocenie Gminy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących. Nie ulega wątpliwości że budynek wzniosły i zamieszkują go od wzniesienia osoby , które są samoistnymi posiadaczami nieruchomości. W związku z powyższym doszło do zasiedzenia nieruchomości. Nie ujawnienie tego w księdze wieczystej nie przesądza tego że osoby zamieszkujące nieruchomość są jej właścicielami. Organ w ocenie Gminy powinien nałożyć obowiązek rozbiórki na osoby, które zamieszkują nieruchomość. W ocenie skarżącej postępowanie nie zostało przeprowadzone ponad ustalenie, że budynek stoi i że jest domniemanie, że Gmina powinna się nim zająć. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona wadliwa wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r , poz.1202 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, że inwestorem obiektu budowlanego na działce nr [...] w miejscowości J. nie jest skarżąca Gmina L. – właściciel terenu, na którym samowola powstała. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim, bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Podobne stanowisko zajął wyrok NSA w wyroku z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wydaną decyzję powinien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy ustalone będzie, że nie jest on właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, jeżeli stało się to bez zgody czy choćby aprobaty właściciela. Nie bez znaczenia dla ustaleń własnościowych ( w kontekście ewentualnego zasiedzenia nieruchomości), jest również oświadczenie samego właściciela, który przyznaje, że od co najmniej 50 lat jedynym posiadaczem samoistnym nieruchomości, są osoby tę nieruchomość zamieszkujące i w związku z tym doszło do zasiedzenia nieruchomości przez osoby które ją zamieszkują i czują się za nią odpowiedzialne. W kontrolowanym postępowaniu organy nie ustaliły, czy Gmina Łącko milcząco wyrażała zgodę na dokonanie samowoli budowlanej, co uzasadniałoby kierowanie nakazów właśnie do niej. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinnością organu było ustalić, podmiot, który był inwestorem samowoli budowlanej, czego jednak organy nie uczyniły. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach pozwala na stwierdzenie, że w zasadzie żadnych ustaleń w tym kierunku nie prowadzono. Jedynym dokumentem, jaki sporządzono, jest protokół kontroli robót budowlanych z 20 grudnia 2016 r z którego wynika jedynie co znajduje się na działce i w jakim jest zdaniem kontrolującego stanie. W kontroli uczestniczyła B. S. (nie będąca uczestnikiem postepowania) , która oświadczyła, że budynek jest użytkowany od 6 lat przez dwoje innych osób, których pełne imiona i nazwiska oraz adresy zamieszkania podała (k – 12/2 akt admi). Ze zdjęć znajdujących się w aktach ( k – 7 - 9 ) wynika, że obiekt choć w złym stanie technicznym jest aktualnie zamieszkiwany. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie sprostały wymogom ustawy. Nie dokonały podstawowych ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego ustalą przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych, kto faktycznie zrealizował przedmiotowy obiekt i czy Gmina Łącko wiedziała i godziła się na realizację samowoli budowlanej a także, od kiedy i od kogo obecni jego użytkownicy - mieszkańcy nabyli posiadanie nieruchomości. W razie potrzeby organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić także inne dowody, np. przesłuchanie sąsiadów. Ustalona w ten sposób osoba inwestora stanie się uczestnikiem postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w punkcie I wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.