II SA/Kr 1039/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź SWSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie nr 549/25 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2025 r. znak: WOB.7722.88.2025.KJAS w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2025 r. znak: WOB.7722.88.2025.KJAS uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 106/2025 z dnia 7 marca 2025 r. znak: NB.5160.60.2018 i zawieszono postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych przy budowie chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] M. D.-H. na dz. ew. nr [...] w P. W., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ostatecznego i prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Limanowskiego z dnia 21 września 2016 r. znak BA.OZ.6740.3.53.2016. Z akt sprawy oraz uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że roboty budowlane przy budowie chodnika były zatwierdzone decyzją Starosty Limanowskiego z dnia 21 września 2016 r. znak BA.OZ.6740.3.53.2016 o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na wniosek J. B.-P. o przeprowadzenie czynności kontrolnych, wszczęte zostało postępowanie w sprawie wykonanych robót. W jego toku zwrócono się m.in. do Gminy Niedźwiedź o przedłożenie oceny wykonanych robót, która została przesłana, jednakże zdaniem organu nie wyjaśniała dostatecznie sprawy. Wydano także w dniu 15 czerwca 2022 r. decyzję nr 175/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone w dniu 11 lipca 2024 r. Równolegle, decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2021 r. znak: WI-I.7840.1.145.2019.MA stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. znak: DOA.7110.222.2021.MML Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie uchylił powyższą decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 301/22 uchylono powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem PINB z dnia 7 marca 2025 r. zawieszono postępowanie w sprawie robót budowlanych do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Na powyższe postanowienie złożone zostało zażalenie, w którym nie zgodzono się, że kwestie nieważnościowe stanowią zagadnienie wstępne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i domagano się podjęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zgodził się z oceną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którą na gruncie niniejszej sprawy występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania. Bez rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę chodnika, brak jest możliwości zakończenia postępowania naprawczego dot. doprowadzenia chodnika do stanu zgodnego z prawem. Ewentualne wyeliminowanie pozwolenia na budowę spowoduje konieczność oceny prawidłowości i legalizacji całości wykonanych robót budowlanych, natomiast brak wyeliminowania tego pozwolenia będzie rodziło konieczność weryfikacji, czy wykonane roboty budowlane były zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ jednocześnie ustalił, że zapadł wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 126/23, oddalający skargę kasacyjną od opisanego powyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 301/22. W wyniku tego rozstrzygnięcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę będzie kontynuowane przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W efekcie organ odwoławczy zmodyfikował zaskarżone postanowienie, dostosowując okres zawieszenia do aktualnego stanu sprawy, tj. do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania. J. B.-P. złożyła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Limanowskiego nr 243/2016 z dnia 21 września 2016 r. znak: BA.OZ.6740.3.53.2016, które będzie się toczyło po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r. (sygn. akt II OSK 126/23), stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania naprawczego dotyczącego budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] M. D. - H. na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości P. wielka, gmina N., woj. Małopolskie; 2. art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, względnie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r.) - poprzez odwlekanie podjęcia przez organy nadzoru budowlanego przewidzianych prawem działań nadzorczych, zmierzających do powstrzymania negatywnych skutków dla nieruchomości Skarżącej, jakie wywołane zostały przez zrealizowaną inwestycję, obejmujących m.in. regularne zalewanie nieruchomości Skarżącej zanieczyszczonymi wodami opadowymi z drogi publicznej; 3. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia reformatoryjnego, niekorzystnego dla skarżącej, która wniosła zażalenie, celem uchylenia postanowienia organu I instancji z uwagi na brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które organ II instancji zawiesił na jeszcze dłuższy czas, tj. do ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania nieważnościowego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie tłumaczy się, że w świetle powyższej regulacji organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd, przy czym zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r. sygn. II OSK 1318/22). Dla przyjęcia zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r. sygn. III OSK 28/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2660/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z taką właśnie sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Postępowania nadzwyczajne, których celem jest weryfikacja wydanego pozwolenia na budowę, stanowiącego podstawę do budowania chodnika w sposób ewidentny blokują w tym momencie możliwość rozstrzygnięcia prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, diametralnie różne będą podstawy prawne, tryb i możliwe rozstrzygnięcia organu nadzorczego w zależności od tego, czy okaże się, że pozwolenie na budowę jest nieważne, czy też nie. Jeżeli pozwolenie na budowę zostanie ostatecznie wyeliminowane z porządku prawnego, postępowanie będzie miało na celu ewentualną legalizację przeprowadzonych robót budowlanych. Jeśli do tego nie dojdzie, organy skupią się na sprawdzeniu, czy prace zostały przeprowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W odpowiedzi na zarzuty skargi, w których oceniono postępowanie organu jako odwlekanie podjęcia działań nadzorczych należy wskazać, że istnienie zagadnienia wstępnego stanowi obligatoryjną przesłankę, która zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania. Organ nie ma zatem możliwości prowadzenia postępowania, nawet, jeżeli domaga się tego jedna ze stron postępowania. Skarżąca podniosła również, że w wyniku rozpoznania jej zażalenia, okres zawieszenia uległ dodatkowemu przedłużeniu, co jest niekorzystne dla skarżącej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że okres zawieszenia nie jest zależny od uznania organu, lecz od długości trwania przesłanki uzasadniającej to zawieszenie, w tym miejscu – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skoro zatem w trakcie postępowania odwoławczego okazało się, że w wyniku wydanego wyroku NSA, zagadnienie wstępne nie zostanie rozstrzygnięte w pierwotnie zakreślonym terminie, organ odwoławczy zasadnie przedłużył okres zawieszenia. Nawet jeżeli nie zrobiłby tego w reformatoryjnym postanowieniu, postępowanie nie mogłoby zostać podjęte w terminie wskazanym przez organ I instancji, a okres zawieszenia uległby i tak przedłużeniu. Tak długo jak pozostaje nie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, postępowanie administracyjne nie może być bowiem kontynuowane. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.