II SA/Kr 1042/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i Z. P. na uchwałę nr XXIV/259 Rady Gminy w Mucharzu z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce skargę oddala A. P. i Z. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mucharz nr XXIV/259 z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz w odniesieniu do wskazanych na rysunku planu miejscowego, gdyż studium nie obejmowało działki o nr [...],, na której wskazano obecnie strefę M2PU, jako wchodzącej w skład terenów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno-usługowej; 2) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ww. ustawy, albowiem: – uchwalony plan miejscowy jest niezgodny z wymogami ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia ludzi, gdyż utworzenie strefy M1PU oraz M2PU, na której znajdują się już zakłady produkcyjne, tj. betoniarnia oraz zakład produkcji okleiny naturalnej i obłogów, a zgodnie z § 7 pkt 2 uchwalonego planu należy przyjąć, iż w tej strefie dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc negatywnie na człowieka, zwiększy zanieczyszczenie powietrza i hałas dochodzący z tych zakładów, które już obecnie negatywnie oddziałują na nieruchomości skarżących; – stworzenie w strefie mieszkalnej oznaczonej symbolem M9MN i M11MN w której zamieszkują skarżący, oprócz zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, także tzw. nieuciążliwej działalności gospodarczej o charakterze usługowym w budynkach wolnostojących, wskazanych w § 20 ust. 4 pkt 4 daje możliwość tworzenia w bezpośrednim sąsiedztwie działalności gospodarczej o charakterze nieuciążliwym, czyli w zasadzie zakładów produkcyjnych, których działalność wpłynie negatywnie na zdrowie skarżących; 3) § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak uzasadnienia w uchwale Rady Gminy Mucharz, że powstająca sporna koncepcja planistyczna tworząca strefy M1PU i M2PU jako wchodzącej w skład terenów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno-usługowej, a także strefy M9MN i M11MN, gdzie obok funkcji mieszkaniowej umożliwia się działalność gospodarczą o charakterze nieuciążliwym, a brak ten uniemożliwia zbadanie zapisów planu pod kątem jej zgodności z prawem, zaś właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń; 4) art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez utworzenie strefy przemysłowej w miejscach oznaczonych symbolami M1PU i M2PU w pobliżu istniejących zabudowań mieszkalnych, a nadto poprzez stworzenie w miejsce poprzednio obowiązującej strefie MN strefy M9MN i M11MN dającej możliwość budowania samodzielnych zakładów produkcyjnych o charakterze nieuciążliwym w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 5) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez utworzenie strefy przemysłowej M1PU i M2PU, gdzie znajdujące się obecnie w tej strefie zakłady produkcyjne negatywnie oddziałują na nieruchomości skarżących oraz stworzenie strefy mieszkalno - usługowej M9MN i M11MN, gdzie zamieszkują skarżący, co spowoduje ograniczenia prawa skarżących do korzystania z nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; 6) art. 136d ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez utworzenie strefy przemysłowej oznaczonej w nowym planie zagospodarowania przestrzennego pod symbolami M1PU i M2PU bez stosownej uchwały Sejmiku Województwa, gdyż w planie miejscowym jak i w studium tego planu brak jest informacji, że przeprowadzono stosowną procedurę w tym przedmiocie. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności: – § 4 ust. 1 lit. "b" w zakresie symbolu PU - tereny produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno – usługowej; – § 7 pkt 2 w zakresie dopuszczenia lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; – § 20 ust. 4 pkt 4 w zakresie możliwości lokalizacji usług nieuciążliwych wolnostojących wraz z związanym z tym zapisem dotyczącym 50% powierzchni zabudowy; – § 27 dotyczącego funkcjonowania strefy przemysłowej oznaczonej symbolem M1-2PU. Ponadto skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności stosownych zapisów graficznych dołączonej do planu mapy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślili, że zaskarżoną uchwałą dokonano istotnych zmian dotychczasowego społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, zarówno tych, na których znajdują się budynki jednorodzinne skarżących, jak i te, które znajdują się powyżej tych działek. Z. P. podał, że zamieszkuje na nieruchomości na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...], które według nowego planu miejscowego weszły w skład strefy oznaczonej symbolem M9MN. Natomiast A.P. podał, że zamieszkuje na działkach o numerze ewidencyjnym [...]i [...], które według nowego planu miejscowego weszły w skład strefy oznaczonej symbolem M11MN. Zdaniem skarżących powinien zostać utrzymany dotychczasowy zapis miejscowego planu, który dopuszczał działalność gospodarczą w budynkach mieszkalnych. Skarżący opisali działania, jakie podejmowali w celu zwalczania uciążliwości powodowanych przez już istniejące zakłady produkcyjne. Skarżący podkreślili, że złożyli uwagi zarówno do studium, jak i do prognozy oddziaływania na środowisko, lecz nie zostały one uwzględnione i zmienione. Studium zostało uchwalone przez Radę Gminy Mucharz w dniu 16 września 2013 r. na podstawie uchwały nr XX/209. Po wszczęciu procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy Mucharz dla sołectw Mucharz i Skawce skarżący wnieśli swoje krytyczne uwagi, lecz nie zostały one uwzględnione przez Radę Gminy Mucharz. Po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 11 kwietnia 2014 r.), lecz nie otrzymali na nie odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mucharz wniosła o jej oddalenie. Rada przyznała, że nie odpowiedziała na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego w ramach nadzoru i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr poz. 2080 bez uwag. Podała też, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone było działaniami wynikającymi z obowiązujących przepisów (uchwała nr XIV/150/2012 z dnia 29 października 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce, uchwała nr XIV/151 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce, obwieszczenie Wójta Gminy z dnia 4 lipca 2013 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce, obwieszczenie Wójta Gminy z dnia 7 stycznia 2014 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce). Rada wyjaśniła, że skarżący wnieśli uwagi i zastrzeżenia do projektu zmiany studium, jak i projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania, lecz uwagi te nie zostały uwzględnione (załącznik nr 11 pkt 2 do uchwały nr XX/209 Rady Gminy w Mucharzu z dnia 16 września 2013 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz dla obszarów sołectw Mucharz i Skawce oraz załącznik nr 2 pkt 3 do uchwały nr XXIV/259 Rady Gminy w Mucharzu z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz). Organ wyjaśnił, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą w stosunku do poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania sprowadzają się do zmiany dotychczasowych terenów usług o charakterze ponadlokalnym na rozszerzenie tej strefy na umożliwiającą w części prowadzenie tam działalności mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. symbolem M1PU i M2PU, jak i dopuszczenia na terenie budownictwa mieszkaniowego lokalizacji usług nieuciążliwych. Zdaniem Rady takie działania miały na celu racjonalizację wykorzystania terenu, jak i umożliwienie rozwoju gospodarczego gminy i stanowiło wyraz kształtowania przez gminę polityki przestrzennej. Zagrożenie interesów skarżących wynikające z wejścia w życie zaskarżonej uchwały jest jedynie hipotetyczne, ponieważ sam plan nie stwarza takiego zagrożenia, a dopiero ewentualne inwestycje powstające na danym terenie. Rada wyjaśniła, że uzyskanie pozwolenia na budowę czy lokalizację z jednej strony nie jest oderwane od miejscowego planu zagospodarowania, a z drugiej wiąże się z koniecznością przestrzegania szeregu obowiązujących przepisów prawa, które chronią środowisko i mieszkańców przed negatywnym wpływem inwestycji. Dlatego fakt, że dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji mogących oddziaływać na środowisko nie znaczy, że inwestycja taka powstanie, a tym bardziej, że będzie oddziaływać negatywnie, gdyż postęp techniczny daje możliwość wyeliminowania tego oddziaływania lub zmniejszenia do norm dopuszczalnych. Ponadto zaznaczono, że zaskarżona uchwała wprowadza wiele ograniczeń zapewniających przestrzeganie obowiązujących przepisów odrębnych, jak i wprowadza własne dopuszczalne ograniczenia w realizacji inwestycji, chroniąc środowisko i tereny mieszkaniowe. Dlatego, zdaniem organu, zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i podjęta została zgodnie zobowiązująca procedurą i w ramach ustawowego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi ,a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Przepis artykułu 147 § 1 P.p.s.a stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 P.p.s.a, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi. W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie. Skarga została wniesiona w terminie przy uwzględnieniu treści art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez podmioty , będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 P.p.s.a . Każdy ze skarżących powołał się na to, że jego interes prawny i uprawnienie, szczególnie wynikające z prawa własności nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą zostały naruszone przez opisane w skardze postanowienia Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyduje nie tylko posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie tego naruszenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący są właścicielami nieruchomości opisanych w skardze położonych w Mucharzu, a zatem w obszarze zaskarżonego planu. Działki skarżącego A. P. o nr ewid. [...] i [...] i działki skarżącego Z. P. o nr ewid. [...] i [...] położone są w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem M9MN i M11MN, tj. terenach o przeznaczeniu podstawowym - zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i przeznaczeniu dopuszczalnym – m.in. zabudowa gospodarcza (garaże, budynki gospodarcze), zabudowa zagrodowa, usługi nieuciążliwe (§ 20 zaskarżonej uchwały). W terenach tych ustalono możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych – wbudowanych lub wolnostojących z ograniczeniami co do powierzchni zabudowy określonymi w § 20 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Ponadto nieruchomości skarżących leżą w niedalekiej odległości od nieruchomości w obszarze o symbolu M1PU i M2PU o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa produkcyjna, składy, magazyny oraz zabudowa usługowa i produkcyjno-usługowa (§ 27 zaskarżonej uchwały). Ze względu na ww. bliskie sąsiedztwo możliwe jest oddziaływanie działalności produkcyjno-usługowej dopuszczonej na obszarze M1PU i M2PU na nieruchomości skarżących (co do możliwego negatywnego oddziaływania już toczy się postępowanie administracyjne od 16 grudnia 2011 r. vide: wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 608/13 – k.59-62 akt sąd.), dlatego Sąd uznał, że skarżący posiadają legitymację w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w zakresie postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości położonych w obszarze o symbolach M1PU i M2PU. Nie stwierdził natomiast takiego prawa do zaskarżenia ogólnego zapisu planu dopuszczającego możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 pkt 2 uchwały) oraz możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych w obiektach wolnostojących (§ 20 ust. 4 pkt 4 uchwały), o czym poniżej. Żądanie skargi pokrywa się z wnioskami zawartymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, ponieważ wprawdzie jego prawna ochrona zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, ale istnieją też ograniczenia tego prawa (z tym, że ich podstawą może być tylko ustawa). Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje właśnie sposób wykonywania tego prawa. W myśl art. 6 ww. ustawy : 1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dotychczasowa działalność gospodarcza na działkach położonych na terenach oznaczonych w planie symbolami M1PU i M2PU jest prowadzona, jak wynika z uzasadnienia skargi, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje te funkcjonują w obrocie prawnym, a organy planistyczne, ani sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu nie są uprawnione do badania ich zgodności z poprzednio obowiązującym planem miejscowym. Przedmiotem natomiast oceny Sądu jest, czy zaskarżone zapisy planu wyłączają lub ograniczają skarżących w wykonywaniu prawa własności ich nieruchomości. Przez "naruszenie" interesu prawnego rozumieć należy wprowadzenie niekorzystnych zmian (odebranie prawa, ograniczenie jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenie nowego obowiązku, czy zmienienie dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego. O ile zatem dopuszczenie w zmienionym planie do poszerzenia obszarów położonych w niedalekiej odległości od nieruchomości skarżących (po drugiej stronie drogi krajowej) pod działalność produkcyjną, z którą wiąże się możliwość zanieczyszczenia środowiska i zwiększenie hałasu pozwoliło na porównanie stanu prawnego tych nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu, a w związku z tym na ocenę naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez wprowadzenia zapisów dotyczących obszarów M1PU i M2PU, to możliwości takiej nie ma w odniesieniu do postanowień planu dopuszczającego lokalizacje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 7 pkt 2 uchwały) oraz lokalizację usług nieuciążliwych w obiektach wolnostojących wraz z związanym z tym zapisem dotyczącym 50% powierzchni zabudowy w terenach M9MN i M11MN (§ 20 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały). W zakresie tych postanowień planu Sąd uznał, że skarżący nie wykazali konkretnego naruszenia ich interesu prawnego, a ich obawy dotyczą potencjalnych naruszeń polegających na podjęciu takich przedsięwzięć gdzieś w niedalekim sąsiedztwie. Można jedynie zwrócić uwagę, że definicja usług nieuciążliwych została zamieszczona w planie ( § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały) i mimo zarzucanej jej ocenności nie pozwala na przyjęcie, jak obawiają się skarżący, że tartak należy do takiej działalności. Z kolei regulacje dotyczące przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są zamieszczone, jak podnosił organ, w odrębnych przepisach, m.in. w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Ponadto zwrócić należy uwagę, że również poprzedni plan (podobnie jak wiele innych planów miejscowych) dopuszczał na terenie zabudowy mieszkalnej nieuciążliwą działalność gospodarczą. Obawy, że zmiana miejsca jej prowadzenia, tj. nie tylko w budynku mieszkalnym, ale w obiekcie wolnostojącym, spowoduje większą uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich, w tym dla nieruchomości skarżących, jest tylko hipotetyczna. Dla oceny "nieuciążliwości" znaczenie ma nie tyle miejsce wykonywanej działalności na działce, co jej charakter i możliwość oddziaływania poza jej granice. Przechodząc do oceny § 27 zaskarżonego planu dotyczącego obszarów oznaczonych symbolem M1PU i M2PU podkreślić należy, że ograniczenie uprawnień właścicielskich do korzystania z ich nieruchomości mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy jest dopuszczalne, jeżeli jest zgodne z prawem, w tym z obowiązującym studium oraz poprzedzone zostało wyważeniem interesów publicznych i prywatnych. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego – w tym w zakresie relacji zaskarżonego planu w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i uzyskanych uzgodnień oraz naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej (art. 28 u.p.z.p). W dniu 28 lutego 2012 r. Rada Gminy Mucharz podjęła uchwałę nr X/112 o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz obszarów sołectw Mucharz i Skawce. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 13 grudnia 2012 r. , a obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu gminy i w BIP. Po rozpatrzeniu wniosków, które w wyznaczonym terminie zostały złożone, sporządzony został projekt planu, który uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. Uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W dniu 9 stycznia 2014 r. opublikowane zostało w Kronice Beskidzkiej oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń urzędu gminy ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 stycznia do 13 lutego 2014 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie planu miała miejsce w dniu 30 stycznia 2014 r. Uwagi złożone do projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem wójta gminy z dnia 10 marca 2014 r. Rada Gminy Mucharz w dniu 31 marca 2014 r. podjęła uchwałę nr XXIV/259 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz obszarów sołectw Mucharz i Skawce, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Po podjęciu ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Organ nadzoru opublikował ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2014 r., poz. 2080. Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mucharz w odniesieniu do działki o nr [...], której, jak wskazali skarżący "nie ujęto w mapce graficznej studium". Należy zgodzić się z poglądem skarżących, że studium jest dokumentem planistycznym, który nie jest tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, ale zawiera konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w określeniu granic poszczególnych obszarów i zgodność z planem miejscowym nie może być rozumiana ogólnie, a rada gminy uprawniona do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego posiada swobodę w kształtowaniu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, przy czym jej działalność musi się mieścić w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Mając powyższe na uwadze nie można jednak uznać, jak czynią to skarżący, że przeznaczenie w zaskarżonej uchwale dla obszaru o symbolu M2PU jest odmienne od zakreślonego na graficznym załączniku studium kierunku zagospodarowania dla tego obszaru określonego symbolem "U". Zmiana symbolu nie oznacza wprowadzenia w planie rozwiązania niezgodnego ze studium. Porównanie symboli na załącznikach graficznych: przeznaczenia w planie i kierunku rozwoju w studium nie jest bowiem wystarczające dla oceny, czy sposób przeznaczenia w planie dla działki nr [...], jest zgodny z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego zawartym w obowiązującym studium. W tym celu konieczna jest analiza wszystkich postanowień studium i planu. Zgodnie ze studium (uchwała nr XVI/123/00 z dnia 27 czerwca 2000 r. ze zmianami przyjętymi uchwałą nr XX/209 z dnia 16 września 2013 r.) działka nr [...], znajduje się w obszarze "U – wydzielone tereny usług", dla którego ustalono następujące kierunki zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego: "preferuje się lokalizację obiektów usługowych z zakresu handlu, gastronomii i innych usług, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się: usługi publiczne i inne usługi nieuciążliwe oraz działalność gospodarczą o charakterze produkcyjnym i usługowym, nie powodującą uciążliwości dla otoczenia (w tym także w obiektach specjalnie do tego dostosowanych) dopuszcza się zmianę funkcji obiektów zgodnie z przeznaczeniem preferowanym i dopuszczonym". Skoro zatem studium dopuściło możliwość prowadzenia na tym obszarze działalności o charakterze produkcyjnym, a na terenie ww. działki od roku 2009, na podstawie pozwolenia na budowę, funkcjonuje już zakład produkcji okleiny (działka jest zabudowana), to zdaniem Sądu, nie można przeznaczenia dla tej działki położonej w planie w obszarze o symbolu M2PU - tereny produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno – usługowej uznać za niezgodną z kierunkiem zabudowy przewidzianym w studium. Ponadto zwrócić należy uwagę, że postanowienia studium dopuszczają możliwość korekty ("dopuszczalny zakres zmian zapisów studium w nowych edycjach planów miejscowych") m.in. ze względu na poszerzenie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie w granicach "Strefy II" (tereny M1PU i M2PU znajdują się w tej sferze). Skoro więc studium dopuszcza zmianę w zakresie ustaleń dla poszczególnych obszarów w planach miejscowych w stosunku do ustaleń studium w sytuacji poszerzenia terenów zainwestowania, to tym bardziej jest ona możliwa ze względu na potrzebę uwzględnienia już istniejących uwarunkowań w postaci istniejącego zakładu oklein. Zwrócić należy też uwagę na położenie tego terenu (podobnie jak M1PU) w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej, które ze względu na uciążliwość hałasu ogranicza w sposób istotny możliwość innej zabudowy niż związanej z działalnością produkcyjno – usługową. W studium zaznaczono, że według "programu ochrony środowiska województwa bielskiego" istotnym źródłem zanieczyszczeń i hałasu jest droga krajowa, dlatego zalecono zakaz wprowadzania nowej zabudowy w strefie przekroczenia standardów akustycznych. "W stosunku do terenów przewidzianych do zainwestowania, a położonych w sąsiedztwie drogi krajowej zakłada się oddalenie projektowanych terenów na odległość co najmniej 50 m od drogi i wprowadzenie zieleni osłonowej" (str. 35 studium ). Ponadto nie bez znaczenia jest stosunkowo niewielki obszar przeznaczony pod tereny produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno – usługowej. Przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju gmina ma obowiązek nie tylko zaspakajania potrzeb mieszkańców w zakresie budownictwa, ale też umożliwienia im prowadzenia działalności produkcyjno-usługowej oraz korzystania z niej przez innych. W studium zaznaczono, że rozwój przedsiębiorczości związanej z rzemiosłem i usługami traktuje się jako ważny element programu rozwoju gospodarczego umożliwiającego tworzenie nowych miejsc pracy. W związku z tym wydzielono tereny dla działalności produkcyjno-usługowej i wskazano je na rysunku nr 1a studium (str. 44 i 45 tekstu studium oraz załącznik graficzny rysunek nr 1a-zmiana studium...), zaznaczając tereny już zainwestowane i zabudowane, w tym pn.-wsch. część obszaru oznaczonego w planie jako M1PU i działkę nr [...],oznaczoną w planie jako obszar M2PU. Co do obszarów rozwoju działalności gospodarczej typu przemysłowego postawiono m.in. warunki jak dla terenów "pozarolniczej działalności gospodarczej": lokalizacja poza obszarami zabudowy mieszkalnej, niedopuszczalna realizacja inwestycji "szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi" oraz budynków mieszkalnych, w przypadku sąsiedztwa z terenami zabudowy mieszkalnej niezbędne wprowadzenie zieleni izolacyjnej (str. 54 studium). W § 5 ust. 1 pkt 10 i § 27 ust. 3 pkt 5 planu wprowadzono nakaz realizacji zieleni izolacyjnej, ponadto w § 7 pkt 1 plan zabrania realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a z załącznika graficznego planu wynika, że obszary M1PU i M2PU są zlokalizowane poza obszarami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 lit. "b" w zakresie symbolu PU - tereny produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno – usługowej Sąd uznał je za niezasadne nie tylko z uwagi na brak stwierdzenia niezgodności ze studium ale także ze względu na brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym dotyczącymi ochrony środowiska. Rozwiązania projektu planu, również w tym zakresie, uzyskały pozytywne opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Co do możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji z M1PU, to zwrócić należy uwagę, że pn- wsch. część tego obszaru była już zabudowana (vide: np. rys. nr 1a – zmiana studium, mapa prognozy oddziaływania na środowisko, czy mapa – załącznik do wniosku skierowanego do Ministra Rolnictwa) i jak wynika z uzasadnienia skargi istnieje na tym terenie od roku 2010 zakład produkcji betonu. Zaskarżony plan dopuszcza możliwość dalszej zabudowy w płd. części obszaru, w stronę istniejącego kamieniołomu, a zatem w dalszej (od obecnej) odległości od działek skarżących leżących po przeciwległej strony drogi krajowej. Położenie obszaru M1PU pomiędzy drogą krajową (w pn jego części w granicy zasięgu uciążliwości drogi) a pomiędzy kamieniołomem (PE Kamieniołom-obszar eksploatacyjny), częściowo także, w płd. części, w granicach obszaru górniczego znacznie ogranicza, czy wręcz wyklucza możliwość zagospodarowania tego terenu np. pod budownictwo mieszkaniowe, czy tereny zielone. Dlatego przy uwzględnieniu istniejącego już zagospodarowania części tej działki i konieczności dbania także o rozwój gospodarczy gminy, przeznaczenie tego obszaru w planie jest efektem, zdaniem Sądu, wyważenia nie tylko interesów właścicieli nieruchomości położonych w tym obszarze, ale i innych okoliczności, z uwzględnieniem środowiska, bez nieuprawnionego, czy dowolnego naruszenia praw właścicielskich skarżących. Z kolei działka nr [...],jeszcze przed zaskarżoną zmianą planu została już zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę i jak wyżej wspomniano jej przeznaczenie jest zgodne z studium, nie narusza przepisów z zakresu ochrony środowiska i nie narusza uprawnień właścicielskich skarżących. Ponadto stwierdzić należy, że przeznaczenie niewielkiego powierzchniowo obszaru o symbolu PU na tereny produkcyjne, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej i produkcyjno – usługowej nie świadczy w żaden sposób, że w sposób niezgodny z przepisami została utworzona strefa przemysłowa. Zgodnie z art.136d ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232) strefę przemysłową tworzy, w drodze uchwały, sejmik województwa m.in. ze względu na możliwość występowania w niej przekroczeń standardów jakości środowiska. W Mucharzu taka strefa nie powstała, a miejscowy plan wyraźnie w § 7 pkt 3 zakazuje jakiejkolwiek działalności produkcyjnej i usługowej powodującej przekroczenie ww. standardów. Dlatego Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 i art. 76 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (ten ostatni przepis nie ma w ogóle zastosowania w procesie uchwalania planu) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. poprzez utworzenie strefy przemysłowej M1PU i M2PU. Za zgodne z postanowieniami studium uznać też należy zapisy planu miejscowego dotyczące: - § 27 dotyczącego przeznaczenia o symbolu M1PU, co do którego w studium zaznaczono kierunek zagospodarowania (również o symbolu "PU") rozwoju działalności gospodarczej typu przemysłowego, dla którego preferuje się realizację obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów i magazynów, usług handlu hurtowego, rzemiosła i drobnej wytwórczości; - § 7 pkt 2 planu w zakresie dopuszczenia lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na postanowienia pkt 4.1a studium; - § 20 ust. 4 pkt 4 planu w zakresie możliwości lokalizacji usług nieuciążliwych w obiektach wolnostojących ze względu na postanowienia 5.2 (str. 53 studium) dopuszczające lokalizację "obiektów i lokali" dla nieuciążliwych form działalności gospodarczej". Zwrócić uwagę należy, że wg studium tereny nieruchomości skarżących to "obszary rozwoju zabudowy mieszkalnej z nieuciążliwą działalnością gospodarczą" (żółty kolor na zał. graf.), również studium z 2000 r. przewidywało w terenach mieszkaniowych możliwość prowadzenia nieuciążliwych usług. Dopuszczenie zatem prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej w terenie zabudowy jednorodzinnej nie można uznać za niezgodne ze studium bez względu na to, czy prowadzona będzie w budynku mieszkalnym, czy wolnostojącym innym budynku (przy zachowaniu innych warunków określonych w planie). Analizując z jednej strony zarzuty skargi, z drugiej strony zapoznając się z argumentacją organu, Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ sporządzający projekt zaskarżonego planu dokonał – w stosunku do nieruchomości położonych w obszarze M1PU i M2PU oraz nieruchomości skarżących - wyważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p) oraz uwzględnił wiążące go uzgodnienia, w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który do zaskarżonych zapisów planu nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, pomimo, że tereny o przeznaczeniu M1PU i M2PU leżą w otulinie parku krajobrazowego. Podnieść też należy, że nie uchwalono jeszcze planu ochrony parku krajobrazowego Beskidu Małego utworzonego rozporządzeniem Wojewody Bielskiego Nr 6/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Biel. Nr 9/98, poz. 110). Z kolei w prognozie oceny oddziaływania na środowisko nie podano żadnych przeciwwskazań do wprowadzenia w planie zaskarżonych skargą zapisów, a co do już istniejącego zagospodarowania terenu stwierdzono m.in., że "w gminie Mucharz nie występują zakłady przemysłowe. Emisja zanieczyszczeń do atmosfery pochodząca z działających tu zakładów jest względnie niewielka i pochodzi głównie z lokalnych kotłowni ..."(str.26 ) "Na terenie gminy Mucharz nie występują obszary gdzie hałas przemysłowy byłby uciążliwy, gdyż nie ma zakładów przemysłowych mogących emitować hałas przekraczający dopuszczalne wartości...Najbardziej na hałas narażone są obszary wzdłuż drogi krajowej ..." (str. 27). Ponadto pamiętać należy, że w § 7 pkt 3 zaskarżonego planu w celu zachowania wymogów ochrony środowiska przy wszelkich działaniach inwestycyjnych oraz innych (...) ustalono możliwość prowadzenia wyłącznie takiej działalności produkcyjnej i usługowej, której uciążliwość dla środowiska powodowana przez hałas oraz zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby nie przekroczy wartości dopuszczalnych standardów jakości środowiska na terenie i poza terenem, do którego prowadzący posiada tytuł prawny. Zapis ten realizuje postanowienia § 3 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Bielskiego, zgodnie z którym należy chronić środowisko m.in. przed zanieczyszczeniami powietrza. Ani powołane rozporządzenie w sprawie utworzenia parku, ani ustawa o ochronie przyrody nie zawiera ograniczeń w planowaniu przeznaczenia w granicach otuliny parku krajobrazowego. Mając na uwadze, że określenie przeznaczenia dla obszarów M1PU i M2PU jest zgodne ze studium oraz stanowiskiem organów uzgadniających, to, zdaniem Sądu, nie możne zasadnie zarzucać Radzie Miasta w Mucharzu nadużycia władztwa planistycznego. Ponadto analiza ustaleń zaskarżonego planu dla obszarów, na których znajdują się nieruchomości skarżących nie upoważnia do uznania, że doszło do pozbawienia lub ograniczenia ich prawa własności. Ustalenia planu stwarzają skarżącym nie tylko możliwość zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, ale również prowadzenia działalności gospodarczej. Brak w nich więc takich postanowień, które można by uznać za pozbawienie albo ograniczenie prawa do rozporządzania nieruchomością, czy korzystania z nieruchomości, a więc godzących w istotę prawa własności. Dlatego, przy przyjęciu, że skarżący mają legitymację - w kontekście przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, która narusza ich prawo własności poprzez ograniczenie w ich dotychczasowym korzystaniu poprzez zezwolenie na prowadzenie na działkach sąsiednich działalności produkcyjnej w szerszym niż dotychczas zakresie, to ze względu na wiążące organ planistyczny postanowienia studium, uzgodnienia i dotychczasowe uwarunkowania (zagospodarowanie działek na podstawie pozwoleń na budowę) nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia dla obszarów M1PU i M2PU. Zarzuty skargi uznano zatem za bezzasadne. Co do pozostałych zaskarżonych zapisów planu Sąd stwierdził - ze względów wyżej podanych - brak naruszenia interesu prawnego skarżących. Skoro przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie zostały naruszone zasady, ani tryb jego sporządzenia, to brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Mucharz. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.