II SA/Kr 1050/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich skargę oddala. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...].06.2008r. Nr [...], na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ) odmówiono I. P. przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu powyższego wskazano, że w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich. W okresie deklarowanej przez I. P. służby w AK była ona 13 -15- letnim dzieckiem, zatem nie mogła posiadać stopnia wojskowego ani składać przysięgi wojskowej. Przy ocenie relacji wnioskodawczyni oparto się na powszechnie dostępnych źródłach historycznych. Wnika z nich jednoznacznie, że Związek Walki Zbrojnej przekształcony w 1941r. w Armię Krajową był częścią Polskich Sił Zbrojnych podlegających przebywającemu na emigracji Naczelnemu Dowództwu. Dla ZWZ-AK podstawowe znaczenie miała zaś instrukcja gen. K. S. z dnia [...].12.1939r., która w pkt 5 stanowiła, że członkiem ZWZ mógł być każdy Polak, poczynając od lat 17. W późniejszym okresie granicę wieku dla osób wstępujących obniżono do 16 lat. Nie wykluczając możliwości, że wnioskodawczyni pomagała organizacji partyzanckiej stwierdzono jednak, że działalność pomocnicza nie może być utożsamiana z pełnieniem służby w formacjach i organizacjach podziemnych, w tym oddziałach partyzanckich, w rozumieniu powyższego artykułu. Powołując odpowiadające takiemu stanowisku, wydane w podobnych sprawach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano w dalszych wywodach na treść art. 22 ust. 1 i art. 21 powołanej uprzednio ustawy, podając nadto, że Związek Kombatantów RP i Byłych Więźniów Politycznych w T. nie udzielił I. P. rekomendacji pozytywnej. Nie zgadzając się z decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...].06.2008r. Nr [...] I. P. złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego dołączyła oświadczenia dwóch osób, mające potwierdzać jej działalność w partyzantce. Skarżąca zarzucała, że w czasie wojny nikt jej nie pytał o wiek, a ponieważ wykonywała zlecone przez dowództwo zadania łączniczki, w razie ujęcia zostałaby rozstrzelana. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...].09.2008r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję własną tego organu, powołując jako podstawę prawną art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 22 ust.1 ustawy z dnia 24.01.1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( tekst jednolity Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ). Orzekając w ten sposób podano, że art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego uznaje za działalność kombatancką pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Zainteresowana podnosi, że w okresie okupacji działała na rzecz Armii Krajowej. Wśród zadań, jakie miała wykonywać znajdowało się przenoszenie biuletynów konspiracyjnych oraz żywności do placówek partyzanckich. Na potwierdzenie podnoszonych przez siebie okoliczności przedstawiła oświadczenie świadków M. P., S. B., J. K., S. S. Stosownie do art. 22 ust. 1 powołanej uprzednio ustawy o przyznaniu uprawnień orzeka się na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby. Z treści tego przepisu wynika, że dla uzyskania uprawnień kombatanckich konieczne jest złożenie wniosku, rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego oraz poparcie tego wniosku odpowiednimi dowodami. Dowody te, oceniane w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego winny dokumentować działalność kombatancką lub równorzędną bądź podleganie represjom określonym w ustawie. Ograniczenie się wyłącznie do uprawdopodobnienia okoliczności objętych dyspozycją poszczególnych przepisów ustawy nie jest wystarczające. Uwzględniając powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazano dalej na zgodność twierdzeń strony i świadków, co do charakteru działalności wnioskodawczyni na rzecz konspiracji. Przesłuchani w charakterze świadków : S. B., M. P., S. S. oraz jako strona I. P. zgodnie stwierdzili, że wnioskodawczyni przenosiła żywność, biuletyny, wykonywała inne czynności pomocnicze oraz ostrzegała partyzantów przed niebezpieczeństwem. I. P. wskazała, że zaprzysiężonymi członkami konspiracji było jej rodzeństwo, tj. siostra Z. i brat. Jednocześnie stwierdziła, że nie była zaprzysiężonym członkiem konspiracji, ponieważ była na to zbyt młoda, nie posiadała też stopnia wojskowego. Powołane okoliczności w połączeniu z dostępną wiedzą historyczną nakazują uznać, że wnioskodawczyni formalnie nie wstąpiła w struktury Armii Krajowej, nie złożyła przysięgi, nie otrzymała pseudonimu, stopnia itp. Takie ustalenie nie pozwala na zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, w myśl którego za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939 -1945. Zgodnie z orzecznictwem sądowym ( wyrok NSA z dnia 12.08.1993r. sygn. akt SA/Wr 243/93) pełnienie służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. W zasadniczej postaci było zorganizowaną formą walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową. Mogło sprowadzać się także do wykonywania wyłącznie czynności usługowych - np. zaopatrzeniowych, zawsze jednak było uzależnione od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu służbowego stanowiska i wykonywaniu zakreślonych czynności. Wprawdzie w powołanym wyżej przepisie ustawodawca nie wprowadził granicy wieku jako warunku przyznania uprawnień, jednakże konieczne jest wykazanie, że osoba ubiegająca się o uprawnienia pełniła służbę w organizacji, zaś możliwość pełnienia służby wiązała się ściśle z osiągnięciem odpowiedniego wieku (na co wskazała sama zainteresowana). Należy zauważyć, że dla ZWZ-AK (również dla Batalionów Chłopskich) obowiązująca była Instrukcja gen. K. S. z dnia [...].12.1939r., która w pkt 5a stanowiła iż "członkiem ZWZ-AK może być każdy Polak (każda Polka) nieposzlakowanej czci, poczynając od lat 17-tu, który cele organizacji przyjmie za swoje, podda się bez zastrzeżeń jej regulaminowi oraz złoży przepisaną przysięgę (Armia Krajowa w dokumentach 1939-1945 1.1, Warszawa 1990, s. 12). W późniejszym okresie granice wieku dla osób wstępujących do organizacji obniżono do ukończenia 16 roku życia. Wprowadzenie granicy wiekowej spowodowane było obawą, że osoby młodsze z uwagi na mniejszą odporność fizyczną i psychiczną na metody śledcze stosowane przez okupanta mogą doprowadzić do dekonspiracji oddziałów w razie aresztowania i przesłuchiwania. Komendant Główny Armii Krajowej gen. Stefan Rowecki "Grot" wydał w dniu [...].07.1942r. rozkaz - " Sposób przyjmowania członków do PZP [Polski Związek Powstańczy - wewnętrzny kryptonim AK], zawierający następujące dyrektywy " (...) nakazuję (...) 1) zachować przy przyjmowaniu pojedynczych ludzi jak najdalej posuniętą ostrożność. Przed wprowadzeniem kandydata do szeregów prowadzić skrupulatnie wywiad odnośnie jego osoby. Starannie zbadać jego dotychczasowe nastawienie do Sprawy narodowej, jego dotychczasowe kontakty, środowisko, w którym się obraca i pracuje, stosunki rodzinne, itp. Ustalić, jakimi drogami szukał kontaktu z PZP...." Z treści rozkazu wynika jednoznacznie, że dotyczy on osób dorosłych. W rozpatrywanej sprawie należy także uznać za aktualne spostrzeżenia zawarte w opinii Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej pozyskanej dla potrzeb innego postępowania. W piśmie tym zawarte jest stanowisko, w myśl którego konieczne jest odróżnienie współdziałania ludności z polską konspiracją niepodległościową od rzeczywistego uczestnictwa w organizacji konspiracyjnej. Na znacznych obszarach ziem polskich organizacja cieszyła się szerokim poparciem ludności i znaczna jej część świadczyła ZWZ-AK różne przysługi. Zjawisko to świadczące o patriotyzmie i poświęceniu obywateli RP nie było jednak tożsame z faktyczną służbą w szeregach ZWZ -AK. W tej sytuacji zaprzysięganie małoletnich jako żołnierzy AK nie było praktykowane. Dotyczy to zwłaszcza terenów wiejskich i małych miejscowości. Odmienna sytuacja panowała w dużych miastach. W praktyce w poszczególnych Okręgach zaprzysięgano młodych ludzi powyżej 16 roku życia. Wobec dużego napływu ochotników dorosłych i w wieku powyżej 16 roku życia nie było najmniejszej potrzeby wciągania do organizacji dzieci w wieku lat dwunastu. Dziecko nie mogło poddać się rygorom służby konspiracyjnej, dyscypliny wojskowej oraz rozkazom dowódców, które winny być bezwzględnie wykonywane, od czego zależało nie tylko powodzenie zaplanowanych akcji, ale także życie i zdrowie osób zaangażowanych w działalność konspiracyjną oraz bezpieczeństwo struktur ruchu oporu. Nie można wszakże wykluczyć, że potrzeby chwili - określona sytuacja, predyspozycje indywidualne, mogły decydować o tym iż do Armii Krajowej wstępowały osoby poniżej 16 roku życia. Tego typu sytuacje należy zaliczyć do wyjątkowych, gdyż jak wskazano wyżej Armia Krajowa był formacją wojskową, której żołnierze nie mogli swobodnie pomijać rozkazów dowództwa. Prawidłowość powyższej argumentacji potwierdza także orzecznictwo uznając, że wiek ten miał znaczenie przy określaniu osób wstępujących do organizacji zbrojnej jaką były Bataliony Chłopskie (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1052/04). Skoro wiek dziecięcy był przeszkodą do wstąpienia do organizacji, to tym samym nie została spełniona przesłanka bycia członkiem organizacji, czyli pełnienia w niej służby. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2008 r. sygn. II OSK 327/07 stwierdził, że użyte w przepisie sformułowanie "pełnienie służby" zakłada prowadzenie w sposób stały, zorganizowany i po formalnym przyjęciu w skład podziemnej, czy partyzanckiej organizacji, tworzonej na wzór wojskowy i stosujący dyscyplinę wojskową - z wszystkimi konsekwencjami wobec osób naruszających tę dyscyplinę, działalności o jakiej stanowi art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Na podstawie dostępnej wiedzy historycznej zostało ustalone, że do takiej działalności były dopuszczone osoby dorosłe i młodociani, lecz w wieku co najmniej 16 lat. Tym samym w pełni uprawnione jest przyjęcie, że wnioskodawczyni nie pełniła służby w Armii Krajowej, lecz współpracowała z wymienioną organizacją wykonując na jej rzecz czynności pomocnicze o charakterze adekwatnym do jej wieku w czasie wojny. To zaś było działaniem, które zasługuje na społeczny szacunek, ale nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Między uczestnikami ruchu oporu, a osobą działającą na rzecz ruchu oporu występuje zasadnicza różnica. W tym drugim przypadku chodzi o cenną, ale świadczoną dobrowolnie i okazjonalnie pomoc organizacjom ruchu oporu, która nie była wymuszana ani rozliczana według zasad dyscypliny wojskowej obowiązującej żołnierzy ugrupowań konspiracyjnych. Działalność ta jakkolwiek chwalebna nie stanowi podstawy przyznania uprawnień kombatanckich. Zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach, jak również orzecznictwem sądowym współpraca z organizacją podziemną nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. W sprawie niniejszej nie kwestionuje się, że strona pomagała organizacji, nie mniej jednak tego rodzaju aktywność nie może być utożsamiana z pełnieniem służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...].09.2008r. Nr [...] I. P. zarzucała, że nie do przyjęcia jest powoływanie się przez organ na ustawy z lat 1991, 1996 i 2002. Wskazywała w tym zakresie, że w czasie wojny ustawy te nie obowiązywały, natomiast ludzie byli sobie wierni i odpowiedzialni. Skarżąca podawała przykład nagannej postawy oraz rabunku [...] partyzantów i jej rodzinę przez ojca osoby korzystającej z uprawnień kombatanckich. W świetle obecnie uzyskanych wiadomości wskazywała również, że aby uzyskać pozytywną opinię powinna zapłacić składkę w wysokości [...] zł. na utrzymanie Związku Kombatantów. Na taką kwotę nie byłoby jej stać, tyle pieniędzy nie ma i nie oczekuje. Skarżąca wszywała dalej na swój zaawansowany wiek i zły stan zdrowia oraz zwracała się o nadzór nad Prezesami w celu ochrony dobrej opinii tak zacnej organizacji jaką jest Związek Kombatantów Polskich. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniał dodatkowo, że stan faktyczny w sprawie był właściwie bezsporny. W zaskarżonej decyzji wskazano, na jakich dowodach została oparta, jakie fakty zostały uznane za udowodnione i z jakich powodów niemożliwe było uwzględnienie żądania strony. Wyjaśniono też szczegółowo jej podstawy prawne z przytoczeniem odpowiednich przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną. Skarżąca nie podnosi żadnych zarzutów dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, prawidłowości ustaleń zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak również prezentowanej w nich oceny prawnej stanu faktycznego. Legalność obu wydanych decyzji nie budzi również zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli prawidłowości podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia zawartego w tych aktach administracyjnych oraz zastosowania procedury prowadzącej do ich wydania. W szczególności, postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z zachowaniem przepisów regulujących właściwościowość, a podejmowane w sprawie czynności nie naruszają regulacji proceduralnych w stopniu uzasadniającym eliminacje wydanych decyzji z obrotu prawnego. Poczynione przez organ administracji publicznej ustalenia odpowiadają wymogom z art. 7 k.p.a. i znajdują one odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzie też zastrzeżeń proces subsumpcji - w tym wybór, wykładnia i zastosowanie obowiązujących przepisów prawa, które nastąpiły z uwzględnieniem poglądów orzecznictwa aktualnych również w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Obie kontrolowane decyzje spełniają wymogi przewidziane w art. 107 §1 i 3 k.p.a., przy czym ostatnia z nich - przy niespornym w istocie stanie faktycznym, zawiera nawiązujące do poprzedniej argumentacji, szczegółowe i trafne wyjaśnienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi należy zauważyć, że wbrew oczekiwaniom skarżącej nie było możliwym orzekanie o przyznaniu jej uprawnień kombatancki z pominięciem obowiązujących w tym zakresie norm ustawowych. Stosownie bowiem do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 k.p.a. zasada praworządności jest także zasadą konstytucyjną ( art. 7 Konstytucji RP ), która nawiązuje do ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bez znaczenia dla prawidłowości wydanych w sprawie niniejszej decyzji pozostaje nieuzyskanie przez skarżącą opinii Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i byłych Więźniów Politycznych popierającej jej wniosek. Taka pozytywna opinia - albo jej brak, nie wiąże bowiem organu administracji publicznej, który samodzielnie ustala fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem oraz przy zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa. Powołane na wstępie regulacje dotyczące granic rozpoznania sprawy wskazują na niedopuszczalność dokonania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnych kontroli decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich wydawanych w sprawach innych osób. Analogicznie, brak też podstaw prawnych do podejmowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym - zgodnie z wnioskiem skarżącej - czynności mających służyć zapewnieniu prawidłowego działania organów Związku Kombatantów Polskich. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. W uzupełnieniu do tych wywodów należy wskazać, że skarga w niniejszej sprawie została prawidłowo opłacona, zaś odpowiednie czynności związane z treścią pisma I. P. z dnia 3.02.2009r. będą podejmowane odrębnie na posiedzeniu niejawnym.