II SA/Kr 1054/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W.K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 kpa, art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19. 10. 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z [...] września 1979 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na podstawie aktu własności ziemi z [...] 1979 r. T.J. i I.J. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 1, 2 , 3, 4, 5 , 6, 7 , 8 , 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 w miejscowości R. Decyzja stała się ostateczna z dniem 6 listopada 1979 r. W dniu 26 stycznia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek W.K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono w nim, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a faktycznym posiadaczem ww. nieruchomości była J.K. . Kolegium powołując się na treść art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19. 10. 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw podało, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26. 10. 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w takich sprawach podlega umorzeniu. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.12. 1992 r. sygn. II SA 1726/92. W.K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że decyzja jest niesłuszna i godzi w jego interes prawny jako spadkobiercy po J.K. , który był posiadaczem działek opisanych w decyzji o uwłaszczeniu. Odmowa wszczęcia postępowania narusza zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i to tym bardziej, że Kolegium podjęło pewne czynności w celu wyjaśnienia sprawy o czym został pisemnie poinformowany. W ocenie odwołującego się decyzja prowadzi do usankcjonowania stanu rażąco sprzecznego z prawem. Decyzją z [...] maja 2009 r. , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 157 § 3 kpa, art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19. 10. 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy ( Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128). W uzasadnieniu Kolegium potrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z [...] marca 2009 r. Dodatkowo podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 i 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98 stanął na stanowisku, że art. 63 ust. 2 i 3 wyżej cyt. ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP. Przytoczono również pogląd wyrażony doktrynie, zgodnie z którym odrębne przepisy ustawowe również mogą ograniczać zakres stosowania art. 156 kpa, jako akty prawodawcze późniejsze, o charakterze szczególnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2009 r. , znak: [...] wniósł W.K. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy z 26. 10. 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w szczególności art. 1, ponieważ, w jego ocenie, I. i T.J. nie spełniali warunków w/w. ustawy dla nabycia nieruchomości z dniem 4 listopada 1971 r. jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7 kpa poprzez nie uwzględnienie jego interesu prawnego jako spadkobiercy po J.K. , art. 8 kpa poprzez podjęcie przez organ czynności polegających na gromadzeniu materiału dowodowego, a następnie odmówienie wszczęcia postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie sprawdzenia prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy przepis ten przewiduje bezterminową dopuszczalność kontroli w razie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponownie przedstawił argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności, bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego następuje wyłącznie wówczas, gdy dotknięta jest ona wadą, powodującą jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), narusza prawo materialne (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) bądź narusza przepisy postępowania w sposób, dający podstawę do jego wznowienia albo mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a.). Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Badając zaskarżoną decyzję, Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie, był właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia. Kwestia właściwości organu uprawnionego do orzekania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi, była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyrokach z 23. 04. 2004 r., sygn. II SA/Łd 583/01 i wyroku z 27. 01. 2009 r., II SA/Łd 872/08. Sąd podziela w całości wyrażone w nich stanowisko. Właściwość organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. została uregulowana w art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że zasadą jest, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, a jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze - właściwy jest odpowiednio minister i samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli zatem sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady przepis art. 17 kpa.. Przepis ten jednak nie rozwiązuje wprost takiego problemu, gdy kwestionowana decyzja oparta jest na przepisach, które już obecnie nie obowiązują. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7. 07. 1993 roku, sygn. akt l SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3. 09. 1998 r., sygn. akt III RN 83/98). W razie zmian w strukturze administracji publicznej najpierw należy więc ustalić organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określić organ wyższego stopnia. Ustawa z 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) uchyliła ustawę z 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) i przekazała te sprawy do rozpoznania sądom powszechnym. A zatem, od daty wejścia w życie ustawy z 26. 03. 1982 r., sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą więc do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do orzeczeń naczelników gmin, powiatowych komisji uwłaszczeniowych i naczelników powiatów były wojewódzkie komisje uwłaszczeniowe, a po ich likwidacji - wojewodowie lub dyrektorzy wydziałów stopnia wojewódzkiego (w zależności od okresu). Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z 22. 03.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1998 roku Nr 32, poz. 176) wynikało, że zadania należące dotychczas do organów stopnia wojewódzkiego przechodzą do właściwości wojewodów, chyba, że zadania te i kompetencje zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. W przedmiocie uwłaszczeń nie było żadnego przepisu szczególnego (wobec wcześniejszego uchylenia ustawy), a zatem na mocy powyższego przepisu należałoby przyjąć, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji -aktu własności ziemi - organu stopnia podstawowego właściwy jest organ stopnia wojewódzkiego, czyli wojewoda w l instancji i minister w II instancji. Sytuacja ta nie uległa zmianie po zmianie kompetencji organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa. Skoro zatem w sprawie orzekał organ niewłaściwy, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Ze względu na fakt, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności sprawa została rozstrzygnięta w postępowaniu uproszczonym (art. 119 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Jednocześnie należy stwierdzić, że z treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tj. ustawy z 19. 10. 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128) jasno wynika, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26. 10. 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kpa, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W świetle tej regulacji ustawowej, mimo, że z uwagi na niewłaściwość organu administracyjnego zachodzi nieważność postępowania, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest prawidłowe. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. bez względu na charakter wad prawnych jakimi mogą być obciążane decyzje wydane na podstawie przepisów wskazanej ustawy z 27. 10. 1971 r. Wyjątków takich nie dopuszcza żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa. Powołany wyżej przepis art. 63 § 2 cyt. ustawy wyklucza generalnie stosowanie przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności uchylenia i zmiany do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z 26. 10. 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skoro więc decyzja Naczelnika Gminy W. z [...] września 1979 r. wydana została właśnie na podstawie ww. ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. niedopuszczalne było prowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 k.p.a. Należy również zauważyć, że kwestia konstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19. 10. 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się, aby regulacja ustawowa uniemożliwiająca jakąkolwiek kontrolę administracyjną ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia aktów własności ziemi na podstawie ustawy z 26. 10. 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych naruszała Konstytucję RP (por. wyrok TK z 22. 02. 2000 r. sygn. akt SK 13/99 iż 15. 05. 2000 r. sygn. akt SK 29/99). W uzasadnieniu wyroku z 22. 02. 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "wydane na podstawie ustawy z 26. 10. 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26. 10. 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania wskazanych decyzji administracyjnych zniechęcałaby także do inwestowania w gospodarstwo rolne właściciela, który na drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy z 26.10. 1971 r. o uregulowaniu własności rolnych nabył tytuł własności." Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.