II SA/Kr 1055/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 maja 2024 r. znak WS-VI.7534.2.15.2024.KP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 maja 2024 r., nr WS-VI.7534.2.15.2024.KP, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. K., utrzymał w mocy decyzję nr 1 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 marca 2024 r., znak: GS-14.6821.53.2023.PM, wydaną m.in. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] obj. Iwh [...] P. W. oraz za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obj. Iwh [...] P. W., przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 kwietnia 1975 r., Rep. A - II Numer: [...]. Ustalony stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. G. K. wniosła o wypłatę odszkodowania za opisane wyżej wywłaszczone działki. W piśmie wyjaśniła, że nie udało się jej ustalić, czy J. P. została wypłacone ustalone odszkodowanie. W związku z powyższym wnioskodawczyni podniosła, że "wobec braku jakichkolwiek urzędowych dokumentów potwierdzających wypłatę na rzecz J. P. stosownego odszkodowania" wnosi jak na wstępie. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że działki: nr [...] i nr [...], b. gm. kat. P. W., obj. Iwh [...] oraz działka nr [...], b. gm. kat. P. W., obj. Iwh [...] Skarb Państwa nabył umową sprzedaży Rep. A II Nr [...] z dnia 9 kwietnia 1975 r. zawartą z J. P., córką A. i A., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, za cenę [...] zł, z czego kwota [...]zł stanowiła odszkodowanie za grunt, kwota [...]zł stanowiła odszkodowanie za składniki budowlane, a kwota [...]zł stanowiła odszkodowanie za składniki rolne. W umowie wskazano, że cena ta została ustalona w oparciu o elaboraty szacunkowe inż. M. P. z dnia 7 lutego 1975 r. oraz inż. S. K. z dnia 10 lutego 1975 r. i zostanie zapłacona w terminie trzech miesięcy od daty zawarcia umowy. Natomiast decyzją z dnia 9 kwietnia 1985 r. nr G.8221/I/KO/13/85 Naczelnik Dzielnicy K.-P. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa m.in. działkę nr [...], b. gm. kat. P. W. jako stanowiącą własność H. P.-K., za którą w decyzji ustalono odszkodowanie na rzecz H. P.-K.. W swojej decyzji organ I instancji zaznaczył, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa odszkodowania za działki: nr [...], nr [...] i nr [...], b. gm. kat. P. W., natomiast sprawa odszkodowania za działkę nr [...] zostanie rozstrzygnięta odrębnie. Na podstawie Iwh [...] P. W., organ I instancji potwierdził, że właścicielem działek: nr [...] i nr [...], b. gm. kat. P. W. była J. z B. P. na podstawie kontraktu kupna sprzedaży z dnia 6 lipca 1918 r. L. [...] oraz umowy sprzedaży z dnia 10 grudnia 1936 r. Nr Rep. [...]. Na podstawie wpisów w Iwh [...] P. W., organ I instancji ustalił, że działka nr [...] została odłączona do księgi wieczystej nr [...] na wniosek z 9 kwietnia 1975 r. Na karcie B ujawniona była J. z B. P. na podstawie umowy o podział majątku wspólnego z dnia 14 marca 1936r. Nr Rep. [...]. W księdze wieczystej nr [...], do której odprowadzone zostały działki: nr [...], nr [...] i nr [...] jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 9 kwietnia 1975r. Rep. A - II Nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-P. w K. z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt [...] spadek po J. P. z domu B. nabyły córki: W. K. L., S. N., L. W. i H. P.-K., każda po [...] części spadku. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 23 marca 2017 r. sygn. [...] zmieniającym postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I Ns [...], spadek po W. K. L. z domu P. nabyła na podstawie testamentu notarialnego w całości córka G. T. K. z domu L.. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że sprawa roszczenia powstałego na tle zawartej przez J. P. umowy cywilnoprawnej należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych a przedmiotowe postępowanie staje się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w sprawie. W tej sytuacji, po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda stwierdził, że nabycie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], b. gm. kat. P. W., obj. Iwh [...] oraz działka nr [...], b. gm. kat. P. W., obj. Iwh [...] nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A II Nr [...] z dnia 9 kwietnia 1975 r., na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Kwestie rozliczeń związanych z nabyciem tych nieruchomości uregulowane zostały zaś w samej umowie sprzedaży. Wojewoda ocenił, że skoro podstawą roszczenia wnioskodawczyni jest umowa cywilnoprawna, której wykonanie następuje na drodze cywilnoprawnej, to organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w tym zakresie, bowiem stosownie do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej zgłoszonego żądania odszkodowania ustalonego w umowie sprzedaży. Sam bowiem fakt, że do zawarcia tej umowy sprzedaży doszło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i cena sprzedaży została ustalona zgodnie z przepisami tej ustawy, nie ma znaczenia dla samej oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego o odszkodowanie z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Roszczenie wnioskodawcy nie będzie stanowiło więc, z przyczyn wyżej wskazanych, indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych (art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2023, poz. 1550). Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że spełnienie żądania wnioskodawcy może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym, a wszczęte w tym zakresie postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, co organ instancji prawidłowo uczynił. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Wojewoda za bez znaczenia uznał dla wypłaty ustalonego uprzednio odszkodowania kwestię realizacji na spornej nieruchomości celu wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła G. K., zaskarżając tę decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79, ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organy, że skarżącej przysługuje wyłącznie roszczenie cywilnoprawne o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zbytą w drodze umowy cywilnoprawnej i ewentualne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do kognicji sądów powszechnych; 2. art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez brak ustalenia przez organy, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany; 3. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że w rzeczywistości prawnej występującej pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejmowanie gruntów na rzecz Skarbu Państwa - mających służyć realizacji inwestycji publicznych - następowało w istocie w procedurze wywłaszczenia i że w związku z tym skarżącej powinny zostać wypłacone kwoty odszkodowania wynikające z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 kwietnia 1975 r., Rep. A - II Numer: [...]; 4. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. żart. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem przyjęcia, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie powinno nastąpić za odszkodowaniem i, że w związku z tym, do ustalonej w akcie notarialnym ceny nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa znajdzie zastosowanie tryb administracyjny przewidziany w przepisie art. 132 ust. 3 u.g.n.; 5. art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i brak przyjęcia, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu ustalenia odszkodowania, przy założeniu, że nie zostało ono nigdy wypłacone poprzedniczce prawnej skarżącej - J. P.. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, gdy należało merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącej o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] i nr [...] objętych wykazem hipotecznym Iwh [...] P. W. oraz działki [...] objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] P. W. i ustalić wysokość odszkodowania; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., 3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 4. art. 7, 77, i 107 § 1-3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich żądań strony i nieustosunkowanie się do tych żądań w uzasadnieniu decyzji przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej był jednoznaczny i dotyczył wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stanowiące własność babci wnioskodawczyni – J. P., tj. działki: nr [...] i nr [...], b. gm. kat. P. W., obj. Iwh [...] oraz działka nr [...], b. gm. kat. P. W., obj. Iwh [...], które to wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A II Nr [...] z dnia 9 kwietnia 1975 r., na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r Nr 10. poz. 64). Te kwestie nie są w sprawie sporne. Sprawa w analogicznym stanie prawnym była przedmiotem rozważań NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2342/20, a Sąd w niniejszym składzie argumentację tam przyjętą podzielił i przyjął w tej sprawie. I tak, należy stwierdzić, że bez względu na okoliczności towarzyszące zawarciu umowy na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy, zbycie nieruchomości w tym trybie nastąpiło w formie prawem przepisanej dla umowy nabycia nieruchomości. W sprawie sporządzony został zatem akt notarialny. Ustawodawca, dostrzegając szczególny charakter umów zawieranych w związku z zamiarem wywłaszczenia, wprowadził przepis art. 216 ust. 1 w u.g.n., który umożliwia jednak wyłącznie prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia, nie natomiast – jak w rozpoznawanym przypadku - o wypłatę odszkodowania. Innymi słowy, w trybie administracyjnym nie jest możliwe weryfikowanie, jak chce tego składająca wniosek, czy ustalona w umowie cena była prawidłowa. Dla istnienia w tym zakresie kompetencji organu administracji konieczne byłoby wskazanie podstawy prawnej, natomiast w obowiązującym stanie prawnym podstawy takiej nie ma. Szczególne okoliczności zawarcia takiej umowy, związane z procedurą wywłaszczenia, nie są podstawą do uznania, że z tego względu traci ona cechę umowy i staje się aktem administracyjnym. W skardze podniesiono, że w przypadku umowy, o której stanowi art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., właściciel nieruchomości działał pod presją wywłaszczenia, co determinowało swobodę zawarcia tej umowy. Badanie, czy w konsekwencji odszkodowanie przyznane za nieruchomość było prawidłowe jest możliwe jedynie wówczas, gdy właściwa do takiego badania byłaby droga postępowania administracyjnego. W sprawie nie wydano jednak decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie za nieruchomość, lecz zawarto umowę w formie aktu notarialnego, w której określono ekwiwalent za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Skarżąca nie wskazała, na jakiej podstawie prawnej miałoby dojść do zmiany postanowień tej umowy w trybie administracyjnym lub ich kontroli. Nie stanowią podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, nakierowanej na weryfikację określonej w umowie wartości przejętych działek, przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n. Wbrew twierdzeniom skarżącej, umowa zawarta w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości miała charakter cywilnoprawny, bowiem posiadała istotne i wystarczające cechy czynności cywilnoprawnej. Właściciel nieruchomości wyrażał bowiem osobiście wolę sprzedaży nieruchomości, swobodnie oceniał złożone propozycje, a w razie zastrzeżeń mógł oczekiwać na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ewentualnie w jego toku zdecydować się na umowne zbycie lub zwalczać decyzję wywłaszczeniową dostępnymi środkami odwoławczymi. Ta forma umowy cywilnoprawnej powoduje, że jej ważność (ocena skutków prawnych) podlega ocenie według kryteriów prawa cywilnego i w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Sąd miał też na uwadze, że w warunkach wniosku z dnia 8 listopada 2023 r. i wobec zakreślonego stanu prawnego sprawy, postępowanie administracyjne w istocie od początku było bezprzedmiotowe, a właściwą reakcją organu na podanie powinna być odmowa wszczęcia postępowania przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., a nie umorzenie postępowania przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie w tym zakresie nie miało jednak istotnego znaczenia. Zarówno bowiem odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) jak i umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) są zbliżonymi do siebie w skutkach procesowych instytucjami, prowadzącymi odpowiednio do nierozprawienia się merytorycznego z wnioskiem lub niezałatwienie merytorycznego sprawy, których zastosowanie przez organ administracji jest obligatoryjne w razie stwierdzenia przez organ braku któregokolwiek z elementów określających indywidualną sprawę administracyjną załatwianą przed organami administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3985/16). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.