II SA/Kr 1066/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr) SWSA Iwona Niżnik – Dobosz SWSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 czerwca 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu skargę oddala Starosta postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r., znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Firmy Handlowej " [...]" S. S. z siedzibą w T.. Po rozpatrzeniu zażalenia S. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 1 czerwca 2015 r., znak [...] - działając na podstawie art. 61 a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Pismem z dnia 10.10.2011 roku S. P. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Firmy Handlowej "[...] " S. S. z siedzibą w T.. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku w dniu 16 grudnia 2011 roku Starosta wydał decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 roku nr [...] SKO w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na skutego skargi złożonej przez S. P. do WSA w Krakowie, Sąd wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 roku wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 582/12 uchylił rozstrzygnięcie Kolegium i poprzedzające je rozstrzygnięcie Starosty [...] i wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ administracyjny uzna, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie określonej wnioskiem. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w dniu 19 grudnia 2014 roku Starosta [...] wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Firmy Hadlowej " [...]" S. S. z siedzibą w T.. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wyniki pomiarów uzupełniających, które nie wykazały przekroczeń doprowadziły do uznania, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu o którym mowa w art. 115a ust.5 w związku z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W dniu 19 stycznia 2015 roku na przedmiotowe postanowienie wniósł zażalenie S. P.. Wskazał, że jest ono wydane niezgodnie z prawem i wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Starosta wykonując wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie pismem z dnia 22.05.2014 r. znak [...] wystąpił do WIOŚ w K. o niezwłoczne ustalenie terminu przeprowadzenia kontroli i pomiarów hałasu dla Firmy Handlowej "[...]" S. S. w T.. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia 27.06.2014 r. znak [...], [...] stwierdził, iż przedmiotowa kontrola może być załatwiona dopiero w drugim kwartale 2015 r. Organ ten uznał jednocześnie, że zasadne byłoby przeprowadzenie pomiarów własnych przez Starostę [...] przy pomocy zewnętrznej firmy akredytowanej do wykonywania stosownych pomiarów. Kolejno, organ I instancji postanowieniem z dnia 1 lipca 2014 roku, znak [...] postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego w zakresie obejmującym wykonanie pomiarów akustycznych wraz z opracowaniem wyników i sprawozdaniem z pomiarów dla pory dnia w 1 punkcie w związku z hałasem generowanym w trakcie operacji technologicznych na terenie punktu skupu złomu w T. przy ul. D., gm. T.. Zawiadomieniem z dnia 30.07.2014 r. znak [...] Starosta [...] poinformował strony postępowania o przeprowadzeniu wizji w terenie, w tym dowodu z udziałem biegłego. W dniu 02.09.2014 r. stawiły się wszystkie strony postępowania i zostały przeprowadzone pomiary hałasu z udziałem biegłego. W toku pomiarów umożliwiono wypowiedzenie się strono postępowania. S. P. wniósł o przeprowadzenie dowodów w zakresie wskazanym w jego piśmie z dnia 02.09.2014 r. stanowiącym załącznik do protokołu. Z pismem tym zapoznał się biegły. W dniu 13.10.2014 r. nastąpiło przekazanie przez biegłego tut. organowi sprawozdania z badań z pomiarów hałasu w środowisku nr [...] dla pory dnia w 1 punkcie w związku z hałasem generowanym w trakcie operacji technologicznych na terenie punktu skupu złomu w T. przy ul. D., gm. T.. Zakres pomiarów emisji objął 7 cykli pracy i uwzględniał wszystkie operacje generujące hałas na terenie punktu skupu złomu jakie mogą wystąpić w ciągu dnia tj. wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych z HDS, załadunek złomu grubego oraz cienkiego, prace porządkowe, wjazd samochodu dostawczego klienta i rozładunek złomu wózkiem widłowym, ręczny rozładunek złomu z samochodu klienta, ręczny załadunek złomu do kontenera. Łącznie z pomiarem hałasu odbywał się pomiar czasu trwania czynności w odniesieniu do czasu pracy skupu złomu oraz pomiar tonażu załadowanych do kontenerów złomu cienkiego oraz grubego. Równoważny poziom dźwięku dla wszystkich ww. operacji w ciągu dnia wyniósł 47,8 dB i był niższy od poziomu dopuszczalnego tj: wartości 50 dB. Poziom ustalonego tła dla wartości średniej wniósł 46,3 dB. Tym samym potwierdzony został brak przekroczeń emisji hałasu powyżej wartości dopuszczalnych przez punkt skupu złomu w T.. Wobec takich ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Z powyższej normy prawnej wynika, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowanie może nastąpić m.in. w przypadku, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wystąpiła przyczyna, która uniemożliwiała wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 115a ustawy Prawo Ochrony Środowiska w celu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Firmy Handlowej "[...]" w T. tj. brak stwierdzenia w oparciu o wskazane dowody, że działalność ww. firmy powoduje emisję hałasu przekraczającą dopuszczalne poziomy. W tym miejscu wskazać należy, że kontrolowany podmiot nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska. Zatem obowiązują standardy emisyjne określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2013 r. ws. jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Kontrolowany teren należy do pozycji nr 3 - tereny mieszkaniowo-usługowe dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi w porze dziennej 6:00-22:00 - 55dB; a w porze nocnej 22:00-6:00 - 45 dB. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z treści art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., czyli z zasady prawdy obiektywnej, która jako jedna z najważniejszych normatywnych reguł procesowych, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. W ocenie Kolegium obowiązek ten został przez organ I instancji zrealizowany. Zauważono, że organ I instancji umożliwił Stronie realizację uprawnień z art. 10 K.p.a. informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Podsumowując, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdza, że postanowienie Starosty [...] nie zostało wydane z naruszeniem prawa, co oznacza, iż należy utrzymać je w mocy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; a także o orzeczenie co do istoty sprawy, ze względu na nie budzące żadnych wątpliwości okoliczności sprawy potwierdzające bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania decyzji z art. 115a ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, lub o orzeczenie o obowiązku wydania decyzji z art. 115a POŚ z uwagi na nie budzące żadnych wątpliwości okoliczności sprawy, Ponadto skarżący wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Wskazał, że uzasadnieniem są wszystkie pisma, wnioski, dowody (...) złożone w toku instancji, a zwłaszcza "pismo uzupełniające" z dn. 15.02.2015 r. do zażalenia na ww. postanowienie Starosty [...] oraz "załącznik" z dn. 20.02.2015 r. do zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Na wstępie należy zauważyć, iż obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu generalnie wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnej. W praktyce jednak może występować przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 poz.112). Równocześnie w art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2013 poz. 1232 - dalej w skrócie: P.o.ś.), została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007, str. 275). Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. (ust. 2:) W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Zgodnie natomiast z ust. 5, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. Przytoczona wyżej regulacja art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi odstępstwo od ogólnych zasad, którymi rządzi się postępowanie administracyjne, bowiem przewiduje możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W świetle art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu jest przeprowadzany poza postępowaniem w przedmiocie dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Inaczej niż jest to w postępowaniu administracyjnym, decyzja w trybie art. 115a może zapaść dopiero wskutek uprzednich czynności kontrolnych, które dokonywane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w ramach uprawnień właściwych służb kontrolnych. (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1326/11, z dnia 14 marca 2014 r. sygn. II OSK 2539/12). Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż organ na podstawie pomiarów hałasu dokonanych w dniu 02.09.2014 r przez Zakład Badawczy "[...]" spółka z o.o., udokumentowanych protokołem nr [...], stwierdził, iż poza zakładem, tj. punktem skupu złomu w T. nie przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu. Pomiary objęły 7 cykli pracy i uwzględniały wszystkie operacje generujące hałas na terenie punktu złomu jakie mogą wystąpić w ciągu dnia. Ostatecznie ustalono, że równoważny poziom dźwięku dla wszystkich operacji w ciągu dnia wyniósł 47,8 dB. Teren zakładu mieści się w terenach mieszkaniowo-usługowych, dla których określono w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej 6:00-22:00 - 55dB; a w porze nocnej 22:00-6:00 - 45 dB. Tym samym nie stwierdzono przekroczeń emisji hałasu powyżej wartości dopuszczalnych przez kontrolowany punkt skupu złomu w T.. Wobec tak dokonanych ustaleń organy prawidłowo wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Firmy Handlowej "[...]" S. S. w T., za jego podstawę czyniąc art. 61a Kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak już wyżej wskazano, w przypadku art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu jest przeprowadzany poza postępowaniem jurysdykcyjnym, a dopiero wynik tego dowodu stwierdzającego przekroczenie norm, warunkuje możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie. Zatem jeżeli czynności kontrolne dowodzą – jak miało miejsce w niniejszej sprawie - że dopuszczalne normy nie są przekraczane, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, jego prowadzenia i zakończenia wydaniem decyzji ustalającej takie normy. Z wyżej przywołanych przyczyn skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.