II SA/Kr 1068/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi R.K. i A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.K. i R.K. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z dnia 14 grudnia 2005 r., znak: [...] nakazał inwestorom – A. K. i R. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku kotłowni zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...] w Z. z przeznaczeniem na cele mieszkalne, poprzez przywrócenie obiektu do stanu sprzed rozbudowy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), a także art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że na powyższych działkach wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego. Okoliczność tę ustalono w oparciu o przeprowadzone oględziny (w dniu 17 maja 2001 r. i w dniu 7 czerwca 2004 r.) Ze złożonego do protokołu oświadczenia inwestora wynikało, że w 1995 r. dobudował on do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenie gospodarcze na całą wysokość budynku o wym. ok. 4,80 m x 8,15 m i wysokości ok. 6,0 m. Na podstawie dokonanych oględzin ustalono również, że kotłownia przed dokonaniem jej rozbudowy miała wymiary 5,80 x 5,50 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia 10 stycznia 2005 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej. Pomimo upływu terminu inwestor wymaganych dokumentów nie przedstawił. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że w dniu 14 marca 2000 r. na przedmiotowej nieruchomości nie była przeprowadzana żadna wizja lokalna przez pracowników Urzędu Gminy. Zaprzeczono również, by w 2001 r. prowadzone były jakiekolwiek prace budowlane poza wymianą tynków i ociepleniem budynku. Odwołujący się stwierdzili także, że budynek był otwarty, więc nie są prawdziwe twierdzenia organu, który podniósł, że nie miał do niego dostępu. Ponadto wskazano, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez poprzedniego właściciela przedmiotowej działki. Odwołujący zaprzeczyli również, by przedmiotowy budynek został nabudowany o jedną kondygnację. Zaskarżonej decyzji zarzucono również liczne nieścisłości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia napisano, że decyzja I instancji była wydana zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że na rozbudowę przedmiotowego budynku wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskał, zatem działał w warunkach samowoli budowlanej. Organ II instancji uznał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przystąpił do próby legalizacji tejże samowoli i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Obowiązku tego inwestor nie wykonał, co spowodowało konieczność wydania w niniejszym postępowaniu decyzji o nakazie rozbiórki dobudowanej części. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdzono, że nie mogą one wpłynąć na ocenę wydanego orzeczenia. Po pierwsze wskazano, że nie jest istotnym czy Wójt Gminy [...] dokonał we wskazanej dacie oględzin, na podstawie których żądał później wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie - skoro bowiem późniejsze dwukrotne oględziny przeprowadzone przez pracowników PINB potwierdziły ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej przez Wójta, to istotnym jest treść tych ustaleń. Ponadto inwestor złożył do akt sprawy mapę wskazującą jaki był stan budowli na działce w 1997 r., podczas gdy pierwsze oględziny zostały przeprowadzone w 2001 r., co sprawia, że nie były one dostatecznie aktualne, by móc się na nich oprzeć przy wydawaniu decyzji. Za odmową wiarygodności twierdzeń skarżącego w zakresie, w jakim przeczy dokonaniu przez siebie samowolnej rozbudowy w/w budynków, przemawia również fakt, że w czasie oględzin złożył on oświadczenie przeciwne do protokołu, a następnie protokół ten podpisał bez zgłaszania uwag. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismem z dnia 28 czerwca 2010r. R. K. i A. K. wskazali, że nie zgadzają się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Skarżący podnieśli, że "nikt przy pracach budowlanych z kontroli nie był i nie prawdą jest, że widzieli jakiekolwiek prace budowlane". Wskazali także, że z dołączonej do akt mapy sytuacyjnej wynika, że w 1997 r. budynek już stał. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 922/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. i R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. K., wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., II OSK 370/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania za uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mając na uwadze ustalony stan faktyczny tej sprawy nie mogły zastosować trybu przewidzianego w normie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie ustaliły one bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną o jakiej stanowi cytowany wyżej przepis, tym samym naruszając przepisy postępowania – art. 7 i 77 k.p.a. Przy wydawaniu zaskarżonych w sprawie decyzji organy oparły się na danych, zawartych w protokołach z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniach 17 maja 2001 i 7 czerwca 2004 r. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestor zakupił działki w roku 1993, wraz z istniejącym na nich budynkiem, który wybudowany został przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Powyższego faktu organy nie wzięły pod uwagę wydając zaskarżone decyzje. Nadto podniesiono, że w protokole z przesłuchania R. K. znajduje się oświadczenie, z którego wynika, że w 1995 r. podjął on prace związane z pomieszczeniem gospodarczym, znajdującym się przy stojącym na działkach budynku. Inwestor utrzymywał jednak, że działania te stanowiły jedynie prace remontowe związane z ocieplaniem i tynkowaniem budynku. Organy budowlane uznały jednak, biorąc również pod uwagę zeznania świadków, że były to prace związane z rozbudową budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że oświadczenia zarówno inwestora jak i przesłuchiwanych w sprawie świadków nie są spójne i jednoznaczne. W związku z powyższym organ budowlany powinien był podjąć działania w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. Podsumowując stwierdzono, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie sprawdziły czy i w jakim zakresie budynek na działkach nr [...] i [...] w Z. został wybudowany przez poprzedniego właściciela. Nie uwzględniły w swych ustaleniach informacji udzielonych przez inwestora, mimo że fakt, że budynek już stał na działkach w momencie zakupienia nieruchomości, podnosił on jeszcze na etapie postępowania odwoławczego. Organy nie odniosły się w ogóle do tej kwestii. Ograniczyły się do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o protokoły z 2001 i 2004 r., nie zbadawszy w sposób dostateczny stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rokiem 2001. Powyższe stanowiło obowiązek organu w niniejszej sprawie, jak również ustalenie, jaki charakter miały prace podjęte przez skarżącego w 1995 r.: czy była to rozbudowa, czy jedynie remont i docieplenie budynku. Dokonanie tych ustaleń było konieczne, aby móc stwierdzić jednoznacznie, czy faktycznie stanowiły one samowolę budowlaną. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości w tej kwestii, organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe sięgając do informacji zawartych w dokumentach źródłowych, dotyczących kupna-sprzedaży działek stanowiących własność R. K.. Podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym uzasadniona jest aktywna a nie bierna rola organu administracji publicznej w procesie wyszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego. Wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracyjny winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, konieczne jego zdaniem do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazano ponadto, że okoliczności dotyczące stanu zdrowia R. K. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okoliczności tych bowiem skarżący nie podnosił na etapie postępowania budowlanego. Podniesione one zostały dopiero na etapie skargi kasacyjnej, czyli postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania faktów w sprawie. Bada on jedynie legalność zaskarżonych do niego decyzji organów administracji publicznej i ocenia, czy działania tych organów były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., II OSK 370/11 wykładnia art. 7 i art. 77 k.p.a. na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, zgodnie z którą organy administracji naruszyły powyższe przepisy postępowania nie ustalając w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o jakiej stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – "organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie sprawdziły czy i w jakim zakresie budynek na działkach nr [...] i [...] w Z. został wybudowany przez poprzedniego właściciela. Nie uwzględniły w swych ustaleniach informacji udzielonych przez inwestora, mimo że fakt, że budynek już stał na działkach w momencie zakupienia nieruchomości, podnosił on jeszcze na etapie postępowania odwoławczego. Organy nie odniosły się w ogóle do tej kwestii. Ograniczyły się do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o protokoły z 2001 i 2004 r., nie zbadawszy w sposób dostateczny stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rokiem 2001. Powyższe stanowiło obowiązek organu w niniejszej sprawie, jak również ustalenie, jaki charakter miały prace podjęte przez skarżącego w 1995 r.: czy była to rozbudowa, czy jedynie remont i docieplenie budynku. Dokonanie tych ustaleń było konieczne, aby móc stwierdzić jednoznacznie, czy faktycznie stanowiły one samowolę budowlaną. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości w tej kwestii, organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe sięgając do informacji zawartych w dokumentach źródłowych, dotyczących kupna-sprzedaży działek stanowiących własność R. K.". Mając dodatkowo na uwadze stwierdzenie NSA o konieczności uwzględnienia w swej ocenie dokonywanej w czasie ponownej kontroli zaskarżonej decyzji wskazań wyrażonych przez NSA w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., II OSK 370/11, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podzielając ustalenia faktyczne NSA, zgodnie z którymi rozstrzygnięcia organów prowadzących postępowanie w sprawie były przedwczesne ze względu na niewyjaśnienie przez nie wszystkich istotnych – wskazanych przez NSA – okoliczności, zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wyżej uchybienia procesowe miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA "organy nadzoru budowlanego mając na uwadze ustalony stan faktyczny tej sprawy nie mogły zastosować trybu przewidzianego w normie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie ustaliły one bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o jakiej stanowi cytowany wyżej przepis, tym samym naruszając przepisy postępowania – art. 7 i 77 k.p.a.". Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym po raz drugi na skutek złożonego odwołania, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyrażone wyżej stanowisko sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).