II SA/Kr 1070/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r. znak SKO.ZP/415/395/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. II SA/Kr 1070/24 UZASADNIENIE Wspólnota Mieszkaniowa "S. " budynków przy ul. [...] [...] w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowej "S. " budynku przy ul. [...] w K. zażądały stwierdzenia nieważności – decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/7331/937/08 z 13 marca 2008 r., znak: AU-02-3.PFR.7331-2820/07, ustalającej warunki zabudowy dla "Budowy zespołu budynków mieszkalno-usługowych (wielorodzinnych) z garażem podziemnym wraz z dojazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz w zakresie infrastruktury technicznej (drogi) działka nr [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] i [...] w K." – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Po pierwsze podniosły, że ustalono warunki zabudowy dla "budowy zespołu budynków" bez konkretnych wskazań co do ich liczby. Brak tak istotnego elementu (niekompletność decyzji) implikuje naruszenie art. 107 k.p.a. Stanowi to zagrożenie dla realizacji ogólnych wymagań ładu przestrzennego i uchybia zasadzie kontynuacji zabudowy i dobrego sąsiedztwa. W przypadku "zespołu budynków" na kilku działkach ewidencyjnych niemożliwe jest badanie przesłanek ustawowych. Trudno uznać, że w ramach spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa możliwe byłoby poszukiwanie podobnego zespołu obiektów w obszarze analizy, zwłaszcza w terenie o rozproszonej i zróżnicowanej zabudowie. W przypadku projektowania zespołu budynków nie można też uznać za wystarczające podanie takich parametrów, jak: określenie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. Po drugie podniosły, że teren inwestycji został już zainwestowany na podstawie pozwolenia na budowę z 19 czerwca 2006 r. (zmienionego decyzją z 27 czerwca 2007 r.). Decyzje te przewidywały lokalizację parkingu na ok. 120 miejsc postojowych celem zbilansowania 400 miejsc postojowych wymaganych decyzją z 2 listopada 2004 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla osiedla "S. ". Z akt administracyjnych wynika, że w chwili wydawania decyzji WZ z 13 marca 2008 r. na działkach objętych wnioskiem ówczesnego inwestora była już realizowana inwestycja polegająca na wykonaniu zewnętrznych miejsc postojowych w liczbie ok. 120, na co wskazuje data wydania pozwolenia na budowę z 19 czerwca 2006 r. i pozwolenia na użytkowanie z 21 września 2009 r. oraz upływ czasu między nimi. W tym kontekście wskazały, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli na danym terenie realizowana jest inwestycja, na którą wydano pozwolenie na budowę. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest w takim przypadku bezprzedmiotowe. Ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu jest wprawdzie dopuszczalne pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, jednak wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do art. 156 § 2 k.p.a. (brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 11 lat od dnia jej wydania) wskazały, że Trybunał Konstytucyjny (P 46/13) nie przesądził, czy aktualnie przewidziany dziesięcioletni termin prekluzyjny jest właściwym sposobem realizacji jego postulatu. TK pozostawił swobodę ustawodawcy, który mimo upływu 4 lat nie zdecydował się na nowelizację. Podkreśliły przy tym, że sporna decyzja nie jest decyzją, o której mowa w sentencji wyroku TK (nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy). Inwestor nie uzyskał prawomocnego pozwolenia na budowę, które – na marginesie – jest sprzeczne z decyzją WZ (np. rozbieżność między załącznikiem do pozwolenia na budowę z 5 lipca 2019 r. w postaci planu graficznego zamierzenia budowlanego, na którym widnieją cztery budynki a projektem budowlanym dołączonym do wniosku o wydanie decyzji WZ, na którym widnieją dwa budynki, przy czym obiekty te znacznie różnią się kubaturą). Powyższe świadczy o tym, że pozwolenie na budowę obejmuje znacznie szerszy zakres przedsięwzięcia niż wynika to z decyzji WZ. Decyzją z 6 maja 2024 r., znak: SKO.ZP/415/395/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że upłynęło już 10 lat od dnia ostatniego doręczenia spornej decyzji (28 marca 2008 r.), więc w przypadku ustalenia wady nieważnościowej rozstrzygnięcie ograniczyłoby się do stwierdzenia, iż sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże Kolegium nie dopatrzyło się wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Kolegium wskazało, że co do zasady podziela stanowisko, że decyzja o WZ może pozostawiać inwestorowi pewien margines swobody przy sporządzaniu projektu budowlanego, jednakże swoboda ta nie może być posunięta aż tak daleko, by nie dało się na jej podstawie ustalić konkretnej ilości planowanych budynków. Niemniej jednak istnieje również pogląd odmienny, zgodnie z którym określenie dokładnej ilości budynków planowanych do realizacji może nastąpić na dalszym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy inwestor dysponuje już projektem budowlanym określającym szczegółowe rozwiązania techniczne (II OSK 731/08). Zarzucane naruszenia mogłyby być uznane za istotne w administracyjnym toku instancji w postępowaniu zwykłym, lecz nie mogą stanowić podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sygnalizowane kwestie pozostają w sferze wykładni prawa, więc nie mieszczą się w zakresie postępowania nieważnościowego. Z kolei zarzucana bezprzedmiotowość postępowania była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym (decyzja z 8 lutego 2016 r. SKO.ZP/415/870/2015, utrzymująca w mocy decyzję z 27 listopada 2015 r. SKO.ZP/415/402/2015) i ówczesne stanowisko zostało podtrzymane. Bezprzedmiotowość (sytuacja, w której umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcie traci rację bytu z powodu niemożności realizacji określonych w decyzji administracyjnej praw i obowiązków) nie zachodzi. Celem postępowania o ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy biorąc pod uwagę zastany ład przestrzenny oraz istniejące zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym, planowana inwestycja jest dopuszczalna. W przypadku, spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 59 i następne u.p.z.p. organ administracji obowiązany jest wydać decyzję WZ, bo nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycje jest zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Stosownie do art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., decyzja WZ nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest zatem rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, zaś zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny. Wspólnota Mieszkaniowa "S. " i Wspólnota Mieszkaniowa "S. " wniosły o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 107 k.p.a., bo ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalno-usługowych wielorodzinnych bez konkretnych wskazań co do ich liczby; 2) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, bo teren inwestycji obejmuje obszar zainwestowany już na mocy uprzednich decyzji; 3) art. 156 § 2 k.p.a. przez uznanie, że w przypadku ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, rozstrzygnięcie zostanie ograniczone do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy upływ czasu nie uniemożliwia stwierdzenia nieważności decyzji, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny (P 46/13); 4) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na: a. niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego oraz braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności pominięcie tego, że decyzja ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego bez wskazania liczby budynków, oraz że dla terenu inwestycji cześć obszaru została już zainwestowana na podstawie uprzednio wydanych decyzji; b. dowolnej ocenie materiału dowodowego, a to załącznika do pozwolenia na budowę PMK z 5 lipca 2019 r. (nr 1210/6740.1/2019) w postaci planu graficznego zamierzenia budowlanego oraz projektu budowlanego i braku stwierdzenia rozbieżności między ww. dokumentacją, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do tezy przeciwnej, bo z ww. dokumentów wynikają rozbieżności w liczbie oraz kubaturze budynków; 5) art. 8 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 9 i 11 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw i przesłanek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi powieliły argumentację wniosku, a nadto podniosły m.in., że zachodzi oczywistość naruszenia prawa i błędnie ustalono, jakoby inwestor sprecyzował liczbę budynków na etapie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. I OSK 2088/23). W niniejszej sprawie zdaniem skarżących Wspólnot Mieszkaniowych decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalno – usługowych (wielorodzinnych) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to z tego względu, że w decyzji tej nie wskazano konkretnej liczby planowanych budynków. Charakterystyczne jest jednak to, że strona skarżąca nie wskazuje żadnego konkretnego przepisu prawa lub normy prawnej, które miałyby zostać rażąco naruszone kwestionowaną decyzją. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), według stanu prawnego na dzień wydania decyzji PMK z 13 marca 2008 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) w § 1 wskazywało, że "Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca nie wyartykułował jednoznacznego obowiązku wskazywania ilości planowanych budynków w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli decyzja ta dotyczy – tak jak w niniejszej sprawie – "zespołu" budynków, czyli większej ich liczby. Jak słusznie wskazało Kolegium, tego rodzaju wada decyzji mogłaby zostać uwzględniona w postępowaniu zwykłym, bo rzeczywiście brak takich ustaleń może prowadzić do dowolnej oceny organu, czy planowane zamierzenie inwestycyjne prawidłowo kontynuuje "cechy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", lecz braki te nie mogą stanowić podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sygnalizowane kwestie pozostają w sferze wykładni prawa, więc nie mieszczą się w zakresie postępowania nieważnościowego. Podobnie rację ma Kolegium wskazując, że bez znaczenia dla ważności decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, że teren objęty wnioskiem o wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy został uprzednio objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że aby otrzymać decyzję wz nie trzeba być nawet właścicielem terenu objętego wnioskiem, nie jest też w żadnym wypadku warunkiem jej otrzymania to, aby teren był niezabudowany, albo nie był objęty już wydanym pozwoleniem na budowę. Co więcej, dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Tym samym nie można mówić, że kwestionowana decyzja "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Wobec powyższego nie są uzasadnione podnoszone zarzuty dotyczące tego, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 13 marca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy rażąco narusza prawo, zatem skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.