II SA/Kr 1074/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zarządu Agencji [...] S.A. w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zarządu Agencji [...] S.A. w K. na rzecz skarżącego I. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I.K. wystąpił do Agencji Rozwoju Miasta S.A. w Krakowie (dalej też: ARM S.A.) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informację o wszystkich dokumentach (opiniach, ekspertyzach itp.) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu Hali Widowiskowo-Sportowej "TAURON Arena Kraków", które posiada i używa ARM S.A. Decyzją z dnia 22 maja 2015 r. ARM S.A. odmówiła wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że zapewnienie właściwego stanu technicznego Tauron Areny wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej, a tym samym porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym dokumenty dotyczące spraw przeciwpożarowych nie mogą być upublicznione. Zawarte w nich treści definiują takie elementy jak poziom bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia, oraz lokalizację kluczowych pomieszczeń dowodzenia obiektu. Powszechna dostępność takich danych może narazić halę na różnego rodzaju zagrożenia, w szczególności terrorystyczne. W związku z tym w ocenie organu prawo do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. I.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. ARM S.A. utrzymała swoją decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył I.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr 1095/15 oddalił skargę. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 349/18 uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia 9 lipca 2015 r., nr [...] ) oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nakazał ujawnienie 13 dokumentów z listy dokumentów zawierającej 24 pozycje, które zostały przedłożone do akt postępowania – uznając, że ich treść nie uzasadnia odmowy ich udostępnienia. Co do pozostałych dokumentów Sąd wskazał, że możliwość ich udostępnienia winna zostać szczegółowo rozważona przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wniosek I.K. o udostępnienie informacji publicznej powrócił do rozpoznania przez Agencję Rozwoju Miasta S.A. w Krakowie, która rozstrzygnęła sprawę decyzją z dnia 2 lipca 2018 r., znak [...] . W decyzji tej, powołując się na art. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014.782 j.t. ze zm.) oraz art. 11 ust. 1, ust. 3-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2003.153.1503 j.t. ze zm.), art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wnioskiem I.K. złożonym w ostatecznie sprecyzowanej formie w dniu 7 maja 2015 roku o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. Informację o wszystkich dokumentach (opiniach, ekspertyzach itp.) dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu "TAURON Arena Kraków", które posiada i używa Agencja Rozwoju Miasta SA do zrealizowania swoich statutowych zadań, w szczególności o dokumentacji przebiegu i efektów kontroli obiektu "TAURON Arena Kraków" oraz wystąpieniach, stanowiskach, wnioskach i opiniach podmiotów je przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej). Należy wymienić nazwę dokumentu, jego autora, datę jego sporządzenia i inne informacje pozwalające na jego pełną identyfikację 2. Wszystkie dokumenty (opinie, ekspertyzy itp.) dotyczące bezpieczeństwa pożarowego i warunków użytkowania obiektu "TAURON Arena Kraków", o których mowa w pkt. 1 wniosku. Należy udostępnić między innymi dokument, o którym mowa w artykule pt. Szef Kraków Areny chciał zyskać przychylność strażaków. "Zapłaciłbym te 27 tyś. i nie się p/e..." opublikowanym w Gazecie Krakowskiej (wydanie internetowe) w dniu 17 marca 2015 roku oraz uwzględniając treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wydanego dnia 24 kwietnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 349/18, który uchylił poprzednie decyzje z dnia 22 maja 2015 roku oraz 9 lipca 2015 roku Agencji Rozwoju Miasta SA w niniejszej sprawie: - odmówiono częściowego udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia następującej dokumentacji będącej w posiadaniu Agencji Rozwoju Miasta SA: 1. Umowa z dnia 14 maja 2014 roku dotycząca wykonania prac w zakresie ochrony przeciwpożarowej; 2. Umowa z dnia 12 sierpnia 2014 roku dotycząca wykonania instalacji nadciśnienia i detekcji dymu w szybach windowych; 3. Umowa z dnia 22 grudnia 2014 roku dotycząca dostawy i montażu krat wentylacyjnych, czujek dymowych oraz prób dymowych; 4. Projekt Budowlany (Architektura) - przyziemie poz. +/-0,00; 5. Ekspertyza Naukowo - Techniczna Instytutu Techniki Budowlanej nr 107/Z/PK0258/2014; 2283/14/ZOONP z września 2014 roku - dot. przeprowadzenia prób systemów wentylacji pożarowej w korytarzach na poz. +11,05 i +16,50 z wykorzystaniem metody gorącego dymu w obiekcie Hali Widowiskowo - Sportowej Czyżyny w Krakowie; 6. Ekspertyza Naukowo - Techniczna Instytutu Techniki Budowlanej nr 2326/14/ZOONP z września 2014 roku - dot. przeprowadzonych pomiarów oraz prób z gorącym dymem w szybach windowych w obiekcie Hali Widowiskowej - Sportowej Czyżyny w Krakowie; 7. Ekspertyza Naukowo - Techniczna Instytutu Techniki Budowlanej nr 0601/15/ZOONP ze stycznia 2015 roku - dot. systemów wentylacji pożarowej korytarzy w obiekcie Hali Widowiskowo - Sportowej w Krakowie; 8. Opinia techniczna Instytutu Techniki Budowlanej nr 3000/15/R33NP z marca 2015 roku - dot. regulacji systemów różnicowania ciśnienia w klatkach schodowych w obiekcie Hali Widowiskowo - Sportowej TAURON Arena Kraków; 9. Opinia Techniczna ITB nr 00916/15/ZOONP z kwietnia 2015 roku - dot. systemów wentylacji pożarowej korytarzy w obiekcie Hali Widowiskowej - Sportowej TAURON Arena Kraków. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei zgodnie z ust. 3 cytowanego przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wskazano, iż obowiązujące przepisy nie zawierają legalnej definicji bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Są to jednak wartości, które są chronione na poziomie ustawy. W szczególności zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych - bezpieczeństwo imprezy masowej obejmuje spełnienie przez organizatora wymogów w zakresie: zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie; ochrona porządku publicznego; zabezpieczenia pod względem medycznym; zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi. W myśl art. 5 ust. 1 komentowanej ustawy - zapewnienie bezpieczeństwa imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania to obowiązek organizatora imprezy masowej, a ponadto obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa również -w zakresie ww. ustawy oraz innych przepisach - na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie potrzeby także innych właściwych służbach i organach (art. 5 ust. 3 tej ustawy). Zapewnienie właściwego stanu technicznego obiektu Hali Widowiskowo Sportowej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi jest elementem zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej, a tym samym porządku publicznego i bezpieczeństwa, o których mowa w cytowanym przepisie Konstytucji. Dokumenty objęte odmową udzielenia informacji publicznej dotyczące spraw przeciwpożarowych w TAURON Arena Kraków nie mogą zostać upublicznione z uwagi na fakt, iż zwarte w nich treści wskazują na takie elementy jak poziom bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia oraz lokalizację kluczowych pomieszczeń - w szczególności, jeśli chodzi o projekt budowlany. Powszechna dostępność takich danych może narazić halę na różnego rodzaju zagrożenia, w szczególności zagrożenia terrorystyczne. Duże imprezy masowe, a takie organizowane są w Tauron Arena Kraków z udziałem największych gwiazd sportu czy też muzyki budzących ogromne zainteresowanie mediów - są swoistym magnesem operacyjnym dla terrorystów, gdyż uderzenia na wielkie skupiska ludzi (w tym również najwyższych rangą urzędników państwowych) dają szczególne szansę pośredniego oddziaływania terrorystów na przeciwnika politycznego. Tym bardziej, iż obecna sytuacja ekonomiczna - polityczna Polski, stały napływ imigrantów, członkostwo w NATO i Unii Europejskiej oraz udział w misjach pokojowych, udział kontyngentu wojskowego RP w działaniach wojennych na różnych kontynentach, sprawia że zagrożenie terrorystyczne na naszym terenie jest nadal wysokie. Obiekty o znaczeniu strategicznym dla terroryzmu są właśnie skupiające masy ludności, jak hale widowiskowo-sportowe o jak największej powierzchni i pojemności. Wskazano, że opinie i ekspertyzy objęte niniejszą decyzją, sporządzane po wykonywaniu badań ogniowych w TAURON Arenie Kraków odnoszą się do konkretnych scenariuszy zdarzeń i ewakuacji, podając zarówno przewidywane lokalizacje wystąpienia pożaru, czas rozprzestrzeniania się ognia, ponadto określają drogi ewakuacyjne, czas ewakuacji, parametry i lokalizacje urządzeń systemowych, ich słabe punkty itp. Podane w omawianych dokumentach opisy stref pożarowych wraz z opisami działania systemów związanych m.in. z zapobieganiem rozprzestrzeniania się dymu oraz doprowadzeniem ilości powietrza do korytarzy ewakuacyjnych wraz z podaniem wartości przyjmowanych dla systemów różnicowania ciśnienia, kolejności i czasu automatycznego otwierania poszczególnych drzwi i okien - mógłby stanowić materiał wykorzystywany w celu np. zablokowania dróg ewakuacyjnych, wyłączenia systemów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ludzi w obiekcie - w tym wentylacyjnych i alarmowych. Podobnie kwestia przedstawia się wobec nieujawnionych umów, gdzie ich przedmiotem nie tylko było wykonanie określonych tam prac, ale również przeprowadzenie "testów eksploatacyjnych". W wykonaniu tych umów przeprowadzono przedmiotowe testy, których efektem są sporządzone i utajnione we wrześniu 2014 roku ekspertyzy. Wobec powyższych przedstawionych uwarunkowań, takie dane nie mogą być przedmiotem wiedzy powszechnej, a zatem nie mogą być przekazywane do publicznej wiadomości. Zachodzą tym samym okoliczności ograniczające uprawnienia obywateli do udostępniania informacji publicznej ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przeniesienie treści zakwestionowanych dokumentów, o które wnosił Wnioskodawca do domeny publicznej mogłoby stanowić zagrożenie dla zapewnienia wymaganego przepisami prawa bezpieczeństwa obiektu. Mogłoby zostać wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym zagrozić bezpieczeństwu osób przebywających w obiekcie, jak i wokół niego. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl z kolei art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. W literaturze i orzecznictwie definicję tajemnicy przedsiębiorcy wywodzi się z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjmuje się, iż takimi informacjami mogą być między innymi informacje związane z działalnością marketingową, zasadami finansowania działalności, stosowane rozwiązania organizacyjne, warunki umowy, szczegółowy opis sposobu wykonania usługi i jej koszt (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Wa 1450/13). Następnie wskazano, iż Agencja Rozwoju Miasta SA decyzją Zarządu objęła informacje zawarte w ekspertyzach, opiniach i umowach będących przedmiotem niniejszej decyzji, o których udostępnienie wystąpił Wnioskodawca, klauzulą poufności czyniąc z nich tajemnicę przedsiębiorstwa. Dane zawierają informacje organizacyjne i techniczne dotyczące funkcjonowania obiektu TAURON Areny Kraków. Niezależnie, same nieujawnione umowy zawierały klauzule poufności o następującej treści: "Wykonawca zobowiązany jest zachować w poufności wszelkie informacje prawnie chronione, uzyskane w związku z zawarciem i wykorzystywaniem niniejszej umowy, w szczególności stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa prowadzonego przez Zamawiającego, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa". Nadto, na wszystkich ekspertyzach znajduje się pieczęć o treści "Dokument objęty klauzulą poufności", które należy interpretować w świetle art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W związku z czym, prawo do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności, gdyż dostęp do przedmiotowych dokumentów jest ograniczony i ma go tylko upoważniony krąg osób. Zdaniem organu, odmowa ujawnienia dokumentów wymienionych w komparycji niniejszej decyzji jest uzasadniona ze względu na powołaną w art. 61 ust. 3 Konstytucji potrzebą ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa, jak również szeroko opisaną tajemnicę przedsiębiorstwa. Na przedstawione argumenty wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 1095/15. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I.K. Decyzji odmownej zarzucił naruszenie: I. art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie dostępu do informacji publicznej i tym samym nie udostępnienie jej mimo istniejącego obowiązku; II. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) w zakresie w jakim dopuszcza on ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieuzasadnione i błędne uznanie, że dostęp do informacji jest ograniczony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy; III. art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149, 650) w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne pouczenie o środkach zaskarżenia decyzji, które nie uwzględniło możliwości wniesienia skargi na decyzję bez wcześniejszego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie tych zarzutów wniósł - o uchylenie decyzji Zarządu Agencji Rozwoju Miasta Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie z dnia 2 lipca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, - zasądzenie na rzecz Strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Zarząd Agencji w swojej decyzji ponownie jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej wskazał bezpieczeństwo i porządek publiczny. Jego zdaniem udostępnienie zawnioskowanej informacji publicznej może wpływać negatywnie na bezpieczeństwo imprez masowych, które odbywałyby się w obiekcie Hali Widowiskowo-Sportowej TAURON Arena Kraków. Przede wszystkim zagrożenie dostrzeżono w ewentualnych zamachach terrorystycznych. Takie same argumenty wskazywano w obu wcześniejszych decyzjach. Zostały one jednak zdecydowanie skrytykowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach, które dotyczyły niniejszej sprawy. Zauważono, że zawsze w przypadku kolizji dóbr należy oceniać kolidujące wartości z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Zdaniem skarżącego podmiot zobowiązany w sposób nadmierny ograniczył dostęp do informacji publicznej, ponieważ tak jak wcześniej powołał się na nieskonkretyzowane i hipotetyczne niebezpieczeństwo. Udostępnienie wyżej wymienionych dokumentów nie tylko nie wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa i porządek publiczny, ale może wręcz wpłynąć pozytywnie, zwiększając poczucie bezpieczeństwa osób korzystających z tego obiektu - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie: ,nie budzi wątpliwości NSA, że ujawnienie większości informacji zawartych w przedłożonych Sądowi dokumentach, nie zwiększy zagrożenia terrorystycznego dla hali widowiskowo-sportowej. Wręcz przeciwnie, jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, zwiększy poczucie bezpieczeństwa przeciwpożarowego osób korzystających z tego obiektu, a publiczna wiedza (i związana z tym społeczna kontrola) dotycząca wykonywania przez ARM S.A. obowiązków w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, spowoduje ich prawidłowe wykonywanie (jeżeli oczywiście nie są wykonywane prawidłowo). Społeczeństwo ma prawo do uzyskania informacji np. co do sprawności systemów przeciwpożarowych, wentylacyjnych, czy alarmowych, drożności dróg ewakuacyjnych, oczywiście bez potrzeby poznania szczegółów tych instalacji, których poznanie, jak słusznie twierdzi ARM S.A., zwiększyłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa obiektu i osób z niego korzystających. Utajnienie wnioskowanych dokumentów w całości, stanowiło zatem ograniczenie o charakterze nadmiernym.". Zarząd Agencji w zaskarżanej decyzji ograniczył dostęp do informacji publicznej także ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednak wbrew wskazówkom zawartym w wyrokach NSA i WSA nie określił wyczerpująco ze względu na jakie informacje zdecydował się na objęcie tych dokumentów tajemnicą przedsiębiorstwa. Poza tym dokładnie nie udowodnił, że te informacje spełniają przesłanki określone w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419). W decyzji wspomniano jedynie o tym, że podjęto działania w celu zachowania poufności, czyli w tym przypadku objęto wszystkie dokumenty klauzulą poufności i - co ważne - nadaną dopiero po otrzymaniu od Strony Skarżącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej ( decyzja Zarządu Agencji z dnia 22 maja 2015 r., str. 5: Agencja Rozwoju Miasta S.A. decyzją Zarządu objęła informacje, o których udostępnienie wystąpił wnioskodawca klauzulą poufności czyniąc z nich tajemnicę przedsiębiorcy). Nie podano jednak argumentów, które wskazywałyby np. na to, że informacje te mają charakter techniczny, technologiczny, handlowy, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiadają wartość gospodarczą dla tego przedsiębiorstwa. Zarząd Agencji w kwestionowanej decyzji jako powód odmowy udostępnienia umów podał także fakt zawarcia w nich klauzul poufności. W kontekście odmowy udostępnienia Stronie Skarżącej żądanych umów z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wypada zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy, zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zwrócono również uwagę, że pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji było błędne, bowiem obejmowało wyłącznie pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomijało natomiast możliwość zaskarżenia decyzji bezpośrednio do sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Miasta S.A. w Krakowie wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zrealizowany w zakresie pkt 1 tj. przedstawiony został spis dokumentów, zawierający 24 pozycje oraz w zakresie żądania nr 2 – ujawnionych zostało 15 pozycji dokumentów ze wspomnianych 24 tj, z wyłączeniem 9 dokumentów objętych decyzją. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Ponadto należy zwrócić uwagę, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 349/18 którym uchylono uprzednio wydaną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję tego samego organu, w następstwie wcześniej wydanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r , sygn. akt I OSK 549/16. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. Sprawa rozpoznawana jest ponadto w warunkach, o których mowa w art. 190 p.p.s.a. - to jest związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ ponownie rozpoznając sprawę, nie sprostał wszystkim wymogom i wskazaniom, o jakich mowa w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r, II SA/Kr 349/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r I OSK 549/16. Z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest zbyt ogólne i nie odwołuje się wprost do konkretnych dokumentów, których udostępnienia domaga się skarżący. W prawomocnym wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r WSA w Krakowie wskazał w stosunku, do których dokumentów brak jest podstaw do ich odmowy udostępnienia wnioskodawcy. Jednocześnie podkreślono, że "kwestia udostępnienia pozostałych dokumentów, których dotyczył złożony wniosek, musi zostać ustalona przez podmiot wydający w tej sprawie decyzję. Spółka będzie, więc zobowiązana do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia, czy i ewentualnie które informacje zawarte w tych dokumentach, mają na tyle istotne znaczenie, że powinny podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, co uzasadnia odmowę ich udostępnienia. Ponadto, co zostało już podkreślone kilkukrotnie, spółka będzie zobowiązana do szczegółowego, wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu ewentualnej decyzji odmownej, dlaczego poszczególne informacje zawarte w konkretnych dokumentach nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Dopiero, bowiem uzasadnienie, z którego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynikać będzie, że treść i charakter wnioskowanych dokumentów uzasadnia objęcie ich w całości bądź w części tajemnicą przedsiębiorcy, a w konsekwencji odmowę ich udostępnienia, pozwoli na dojście do wniosku, że wydana przez spółkę ARM S.A. decyzja odmowna jest prawidłowa." Rozpoznając sprawę w świetle tych wiążących wskazań Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja zawiera wady, które prowadzą do jej uchylenia. W zaskarżonej decyzji nie wskazano konkretnie które wymienione istotne okoliczności (będące podstawą odmowy) takie jak : poziom bezpieczeństwa, sposoby zabezpieczenia, lokalizacja kluczowych pomieszczeń ,opisy stref pożarowych wraz opisami działania systemów związanych z zapobieganiem pożaru, informacje związane z działalnością marketingową , zasady finansowania działalności , stosowane rozwiązania organizacyjne, warunki umowy, szczegółowy opis sposobu wykonania usługi i jej koszt oraz inne wymienione ogólnie " informacje prawnie chronione "- którego z 9 dokumentów dotyczą i na czym polegają. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na względzie, że: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 1997 r , nr 78 , poz. 483) dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych. Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, gdyż art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust 2 zd. 1) Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167 z późn. zm.), dalej zwaną u.o.i.n., ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, zwanych dalej "informacjami niejawnymi". Art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.o.i.n. informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej., Pogląd, że dla uznania, iż dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul tajności przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. jest przyjęty i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12: " Zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, pοz. 1228) ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z jej art. 4 ust. 1, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Odnosi się to do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności, (za czym przemawia dodatkowo art. 7 tej ustawy). Dla takiej ochrony, zatem wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 ustawy). Informacja niejawna, zatem jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona, bowiem niejawna ze względu na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. (T. Szewc: Ochrona informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 115-117). Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności. W wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r I OSK 549/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie szczególnie mocno wyeksponował, że zawsze w przypadku kolizji dóbr należy oceniać kolidujące wartości z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Ważne wartości chronione konstytucyjnie takie jak: interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw (dostęp do informacji publicznej), celem realizacji dobra jakim jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności, zdrowia i bezpieczeństwa osób korzystających z obiektów w trakcie imprez masowych. Należało zatem rozważyć istniejącą kolizję interesów i wyważyć proporcje, jakie muszą być zachowane, by przyjąć że ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Do oceny przez organ nadal pozostaje nie tyle fakt nadania informacjom, których udostępnienia odmówiono, formalnej klauzuli "poufne", ile materialnych przesłanek traktowania ich, jako niejawnych. Te kwestie wymagają jednak szczegółowego uzasadnienia, w odniesieniu do konkretnego dokumentu każdego z osobna. Czego w zaskarżonej decyzji było brak. Zapewnienie "bezpieczeństwa publicznego" to zapewnienie bezpieczeństwa jednakowo: każdemu poszczególnemu obywatelowi, jak również większej liczbie osób czy ogółowi obywateli. W świetle art. 5 Konstytucji RP bezpieczeństwo obywateli jest podstawowym zadaniem państwa. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP bezpieczeństwo publiczne traktowane jest, jako wartość wchodząca w skład interesu publicznego. Z przepisu art. 5 ust. 4 u.o.i.n. wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu, jako informacji zastrzeżonej, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym w tym przepisie zakresie. Następnie powołując się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa państwa rozumianego, jako umożliwienie organom państwa i podmiotom publicznym wykonywania zadania zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego - organ wskaże szczegółowo w odniesieniu do każdego z dokumentu - jakie informacje nie mogą zostać udostępnione, z uwagi na konkretne dobro chronione. Powołanie jedynie ogólnych argumentów bez wskazania, do których z 9 dokumentów się odnoszą wymyka się konkretnej ocenie i jest przedmiotem wątpliwości skarżącego. Ta nadmierna ogólność z uwagi na obowiązującą organy zasadę "przekonywania" o zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a) i zasadę "informowania" o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.) nie powinna mieć miejsca. Uzasadnienie decyzji odmownej powinno jasno określać i wyjaśniać przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazaniem konkretnej przyczyny. Organ wskaże powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, jakie informacje należące do tego podmiotu a znajdujące się w konkretnych dokumentach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Na czym w przypadku danej umowy polega tajemnica przedsiębiorstwa, czyli obowiązany jest wykazać w pewny sposób, że żądana informacja stanowi tajemnice przedsiębiorcy. Jednocześnie jak wyjaśnił NSA w Warszawie w powoływanym, wiążącym w rozpatrywanej sprawie wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r – nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia, bowiem jej znaczenie musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Kontrolowana decyzja w dalszym ciągu nie wyjaśnia, jakie konkretnie informacje wynikające z dokumentów, których udostępnienia domaga się skarżący – podlegają ochronie i szczegółowo nie uzasadnia, dlaczego należało odmówić udostępnienia całej treści żądanych dokumentów. W decyzji odmownej należało powiązać teoretyczne wywody dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji niejawnej i zagrożenia terrorystycznego z konkretnymi dokumentami, których treści domaga się skarżący ujawnienia. Należy przy tym przedstawić dogłębną analizę każdego z dokumentów, które dotychczas nie zostały udostępnione, z podaniem : jaka wartość podlega ochronie, jaka informacja nie może zostać udostępniona a także dlaczego i w oparciu o jaką normę prawną. Z wszystkich wyżej przytoczonych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.