II SA/Kr 1074/24

Dnia 6 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na postanowienie nr 507/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2024 roku, znak: WOB.7722.66.2024.KJAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia 14 marca 2024r. znak: [...], na podstawie art. 61a Kpa odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej przez R. P. sprawie "wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie spychania ziemi na działkę nr [...] w P., w rejon górnej stacji wyciągu narciarskiego WI, na teren czynnego osuwiska, co powoduje zaburzenie równowagi, a następnie uaktywnianie się osuwiska (przemieszczania się mas ziemnych na sąsiednią działkę [...] w P. R. P.)". W uzasadnieniu podkreślono, iż wniosek powyższy dotyczy okoliczności z roku 2020 i zasadniczo jest w części tożsamy z pismem R. P. z dnia 23.11.2020r. zarejestrowanym pod znakiem [...], które to okoliczności rozpatrywano w postępowaniu dotyczącym utrzymania obiektu budowlanego: wyciągu narciarskiego WI zlokalizowanego na terenie ośrodka narciarskiego w P. we właściwym stanie technicznym, zakończonym decyzją umarzającą z dnia 13.10.2022r., nr [...], znak: [...]. - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 30.06.2023r., nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze wobec odwołania R. P. Okoliczności powyższe wskazują że prace ziemne związane były z zabezpieczeniem fundamentu górnej stacji wyciągu i objęte zostały w/w postępowaniem. Reasumując organ nie znalazł podstaw do ponownego procedowania sprawy już rozpatrzonej i zakończonej decyzją ostateczną. Dodatkowo organ postanowieniem z dnia 04.12.2023r., znak: [...], nr [...] odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej R. P. tożsamej sprawie osuwającej się ziemi z pod fundamentu górnej podpory wyciągu WI. Wobec powyższego tj. faktu iż wniosek w sprawie budowy spychania mas ziemnych/przemieszczania się mas ziemnych na sąsiednią działkę był już przedmiotem rozpoznania przez tut. organ w wyniku którego wydano przytoczone wyżej postanowienie, orzekanie po raz kolejny w tej samej sprawie prowadziło by do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej a tym samym do nieważności wydanego postanowienia. Zażalenie na ww. postanowienie złożył wnioskodawca, podkreślając iż wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył nowej okoliczności spychania mas ziemi na teren czynnego osuwiska a następnie na działkę wnioskodawcy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 507/2024 z dnia 10.06.2024r. Znak: WOB.7722.66.2024.KJAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 i art. 61a Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r., poz. 725, dalej: Pr. bud), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż rozstrzygniecie organu I instancji jest prawidłowe, jednak organ odwoławczy nie podzielił argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Wniosek dotyczył "wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie spychania ziemi na działkę nr [...] w P., w rejon górnej stacji wyciągu narciarskiego WI, na teren czynnego osuwiska, co powoduje zaburzenie równowagi a następnie uaktywnianie się osuwiska". Nadto wnioskodawczyni w piśmie z dnia 14 stycznia 2024r. wskazała, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczy postępowania dot. w sprawie utrzymania obiektu budowlanego wyciągu narciarskiego WI zlokalizowanego na terenie ośrodka narciarskiego w P. we właściwym stanie technicznym. Stosując zatem literalną wykładnię wniosku strony, organ ustalił, iż przedmiotem postępowania, o wszczęcie którego wnioskowała skarżąca, miała być weryfikacja legalności przeprowadzonych robót budowlanych, a więc przedmiot uregulowany w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że PINB odmówił wszczęcia postępowania w ww. zakresie powołując się na powagę rzeczy osądzonej w przedmiocie utrzymania obiektu budowlanego: wyciągu narciarskiego WI zlokalizowanego na terenie ośrodka narciarskiego w P. we właściwym stanie technicznym. MWINB nie podzielił ww. argumentacji podtrzymując własne ustalenia wynikające z uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 30 czerwca 2023r. znak [...], na które powołuje się skarżąca, zgodnie z którymi problematyka nawiezienia ziemi w celu zabezpieczenia osuwiska, ewentualnie może być przedmiotem odrębnego postępowania PINB. Niezależnie od powyższych wskazań, MWINB postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, zmieniając jedynie uzasadnienie. W rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek R. P., jednak nie wynika ona z zasady res iudicata, ale z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia inicjowania postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a Prawa budowlanego na wniosek. Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 – art. 53a Pr. bud – tj. tzw. postepowania legalizacyjne i naprawcze) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego jak i wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 Pr. bud został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do ww. nowelizacji (IX.121) czytamy: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postepowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postepowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dodanie ww. przepisu do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania legalizacyjne są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2175/21 wskazał, że "literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (...) Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji" (Wyrok WSA w Warszawie z 13.01.2022 r., VII SA/Wa 2175/21, LEX nr 3361073), por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 643/22. Wyżej opisana zmiana stanu prawnego ma znaczenie nie tylko doprecyzowujące, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych, co było intencją ustawodawcy. Ponadto również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowania legalizacyjne uregulowane w art. 48 Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a Pr. bud ustawodawca jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności (wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu). W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu prowadzą do konkluzji, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Przepis art. 61a Kpa odwołuje się wprost do art. 61 § 1 Kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a więc powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane. Podsumowując art. 53a Pr. bud stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 Kpa. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany treścią przepisów prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w trybie legalizacyjnym (art. 48 Pr. bud) oraz trybie naprawczym (art. 50 i art. 51 Pr. bud) wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB nie mógł wszcząć postępowania na wniosek R. P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca zarzucając pominięcie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OW 22/21; pominięcie faktu spychania ziemi na teren czynnego osuwiska; brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do kwestii wszczęcia odrębnego postępowania podniesionej uprzednio w decyzji MWINB nr [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: [...]. W związku z powyższym skarżąca wniosła m.in. o: uznanie jej - właścicielki działki nr [...] w P. jako strony w postępowaniu w sprawie spychania ziemi na działkę nr [...] w P. na teren czynnego osuwiska w rejon fundamentu górnej stacji wyciągu WI na terenie ośrodka narciarsko-rekreacyjnego w P.; wskazanie organu właściwego, do którego ma się zwrócić o wszczęcie postępowania w sprawie spychania ziemi na teren czynnego osuwiska na działkę nr [...] w P., która to ziemia następnie się zsuwa na niżej położoną działkę nr [...] w P.; uznanie nasypu ziemnego z górną stacją wyciągu WI Jako całości techniczno-użytkowej. Wniesiono o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż odmowa wszczęcia postepowania uzasadniona została przez każdy z instancyjnych organów innymi, zupełnie odmiennymi okolicznościami. Organ I instancji wskazał, że podyktowane jest to zasadą powagi rzeczy osądzonej - wniosek w sprawie budowy spychania mas ziemnych/przemieszczania się mas ziemnych na sąsiednią działkę był już przedmiotem rozpoznania przez organ. Z kolei organ odwoławczy uznał w/w okoliczności wskazane przez organ I instancji za nieprawidłowe i przyjął, iż jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Ma racje organ II instancji, że przyczyny jakie wskazał organ I instancji nie mogą być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie w oparciu o art. 61a kpa, gdyż nie zachodzi tożsamość sprawy obecnie ocenianej z rozstrzygniętą wskazanymi przez organ I instancji orzeczeniami. Obecnie rozstrzygany wniosek skarżącej dotyczy osuwiska w postaci szczegółowo opisanych we wniosku okoliczności "spychania ziemi na działkę nr [...] w P., w rejon górnej stacji wyciągu narciarskiego WI, na teren czynnego osuwiska", kiedy natomiast poprzednie orzeczenia dotyczyły obiektu budowlanego w postaci stoku narciarskiego i jego utrzymania. Nadto wnioskodawca w piśmie z dnia 14 stycznia 2024r. wskazywała wyraźnie, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczy utrzymania wyciągu narciarskiego. Z powyższego wynika wyraźnie, że do tej pory nie było prowadzone postępowanie odnośnie przesuwania ziemi. Zatem, kwestia nawiezienia ziemi w celu zabezpieczenia osuwiska, może być przedmiotem odrębnego postępowania. O ile zatem ma racje organ odwoławczy, iż nie zachodzi tożsamość sprawy obecnie ocenianej z rozstrzygniętą wskazanymi przez organ I instancji orzeczeniami, to błędnie zastosował on jednak art. 61a § 1 kpa, uznając a priori, że skoro ustawa przewiduje wszczęcie postępowania z urzędu to stanowi to bezwzględną przyczynę, w przypadku złożenia przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania – odmowy wszczęcia postępowania, bez względu na inne okoliczności, które w sprawie wystąpiły. Powyższa argumentacja zastosowana przez organ odwoławczy jest nieprawidłowa. Wprowadzenie przez ustawodawcę trybu wszczęcia danego postępowania z urzędu nie oznacza bezwzględnego obowiązku odmowy wszczęcia takiego postępowania jeśli złożony zostanie w sprawie wniosek o jego wszczęcie, tak jak nastąpiło to w kontrolowanej sprawie. Nawet w trybie wszczęcia z urzędu organ nie może dowolnie decydować, czy wszczyna czy nie takie postępowanie, rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być samowolne. Przeciwnie organ jest związany przesłankami ustawowymi to jest okolicznościami faktycznymi np. w zakresie naruszenia prawa nakazującymi wszczynać postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Dotyczy to więc także rozdziału 5a ustawy Prawo budowlane. Organ miał zatem obowiązek zweryfikować okoliczności przedstawione pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania, bez względu na to czy ustawa wymaga wszczęcia tylko z urzędu. Ponadto istotne było, iż postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022r. sygn. akt II OW 22/21 Naczelny Sąd Administracyjny z wniosku R. P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W., a Burmistrzem Miasta i Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o nawiezienie ziemi w celu zabezpieczenia osuwiska, wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jako organ właściwy w sprawie (k. 7). Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zostało rozstrzygnięte nie tylko, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej ale także, że ma przeprowadzić postępowanie w sprawie o nawiezienia ziemi i osuwiska (mas ziemi). Postanowieniem tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jest związany. Natomiast postępowanie takie nie było prowadzone. A zatem organ nadzoru budowlanego, jako posiadający kompetencje ustawowe w sprawie dotyczącej realizacji przedmiotowych prac (robót ziemnych) celem zabezpieczenia obiektu budowlanego (m.in. art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) ma realizując w/w postanowienia NSA takie postępowanie wszcząć oraz je przeprowadzić. Mając powyższe na uwadze uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się zwrotu wpisu od skargi.