VII SA/Wa 643/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. N. i E. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021r., Nr [...] na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie usytuowania okien w budynku S przy ul. [...] w [...] . W uzasadnieniu organ podał, że A N i E N 20.09.2021 r. wystąpili o "wszczęcie procedury likwidacji okien od strony południowej w budynku S przy ul. [...] w [...]". Organ zwrócił się do Gminy [...] o przekazanie projektu budowlanego ww. budynku i otrzymał decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].03.1988 r. oraz decyzję Urzędu Miasta i Gminy [...]Nr [...]z dnia [...].06.1990 r. wraz z dokumentacją. W wyniku analizy dokumentacji ustalono, że budynek usytuowany na działce nr ew. [...]zlokalizowany przy ul. [...] w [...], będący własnością S rozbudowany został na podstawie decyzji zgodnie z projektem budowlanym. Tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 61 a § 1 Kodeks postępowania administracyjnego "Gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. " Ustawodawca dopuszcza na etapie przed faktycznym wszczęciem postępowania, możliwość badania interesu prawnego do udziału w postępowaniu przed jego wszczęciem. Organ dokonał oceny formalnej i procesowej wniesionego żądania oraz ustalenia, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Tym samym poza zakresem rozstrzygnięcia pozostawało odniesienie się do zarzutów merytorycznych wniosku A N i E N, którzy nie posiadają interesu prawnego w zakresie podjęcia przez organ nadzoru budowlanego żądanych czynności. A i A N w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazali, że odległość ściany budynku Banku z oknami i drzwiami wynosi 3 m w stosunku do działki nr [...] , której są właścicielami Działka nr ew. [...] przy ul. [...] graniczy z działką Banku przy ul. [...] od strony południowej. Okna w budynku Banku od strony południowej ograniczają prawo własności na działce przy ulicy [...], której są właścicielami. Domagali się aby organ wojewódzki zastosował te same przepisy prawne w odniesieniu do budynku Banku, jakie zastosował wobec ich budynku przy ul. [...]. Zaznaczyli przy tym, że nie są skłonni do prowadzenia wojny z Bankiem o okna i chcą ugodowego załatwienia sprawy. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]stycznia 2022r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia E N i A N na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie okien w budynku S zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że E N i A N wnieśli "(...) o rozpoczęcie procedury likwidacji okien od strony południowej w budynku S, adres: ul. [...],[...]". Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących była zasadna. Żądanie skarżących wyrażone w piśmie z dnia 12.08.2021 r. dotyczyło postępowania, o którym mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Stosownie do art 53a ww. ustawy: Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W myśl art. 61 a § 1 Kpa: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego zawartym w ww. rozdziale: Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Przepis art. 61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 Kpa), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Znowelizowane przepisy Prawa budowlanego wprost regulują, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu. Przepis art. 53a Prawa budowanego, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej wart. 61 Kpa (tzn. z innych uzasadnionych przyczyn). Dlatego organ odstąpił od badania interesu prawnego skarżących, co może być oceniane wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu. Z tego też względu nie zajął merytorycznego stanowiska w zakresie zarzutów zawartych w zażaleniu. Charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., II OSK 3031/18). A N i E N wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 i 77 § 1 K.P.A. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego błędne przyjęcie, że skarżący zamierzali uruchomić postępowanie administracyjne, o którym mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego; 2. art. 53a ust. 1 Prawa budowalnego, poprzez błędne jego zastosowanie pomimo, że zamiarem skarżących było wszczęcie postępowania administracyjnego symetrycznego do wszczętego przez S, wobec nieruchomości stanowiącej własność skarżących, czyli dotyczącego naruszenia z art. 66 Prawo budowlane - Rozdział 6 (Utrzymanie obiektów budowlanych). 3. art. 8 § 1 i § 2 K.P.A., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżących statusu strony, w sytuacji gdy S, zainicjował postępowanie wobec skarżących, co skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z [...] kwietnia 2021 roku Nr [...] (znak: [...]) nakazującej zamurowanie otworu okiennego. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazali, że S w [...], po ponad 20 latach od posadowienia budynku zgłosił zastrzeżenia co do "usytuowania okna w tym budynku". PINB w dniu [...] kwietnia 2021 roku wydał decyzję nakazującą zamurowanie otworu okiennego jako przejaw czynności związanych z nieprawidłowym utrzymaniem budynku. Jako podstawę decyzji powołano przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - znajdujący się w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. S w [...] złożył wniosek o treści tożsamej jak zgłosili skarżący w dniu 20 września 2021 roku w sprawie niniejszej. Skarżący mieli prawo oczekiwać, że skoro w przypadku Banku ich wniosek został potraktowany jako dotyczący utrzymania obiektu, to w taki sam sposób zostanie potraktowany ich wniosek. Wolą skarżących było zainicjowanie postępowania w zakresie sposobu użytkowania budynku Banku, a nie nielegalnego usytuowania w nim okien. [...]WINB nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie uzyskał w tym zakresie wyjaśnień skarżących, nie starał się ustalić ich intencji. Przyporządkował treść żądania do przepisów, które wykluczały inicjowanie postępowań z woli strony. Wymienione wyżej działania organu doprowadziły do naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Organy odstąpiły od praktyki tożsamego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania okien w budynku S zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie postępowania organ bada kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 876/20). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na przeszkody prawne, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". W rozdziale tym zawarte są regulacje dotyczące samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i innych skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Również art. 72a Prawa budowalnego stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Postępowania te z kolei - ogólnie ujmując - związane są z utrzymaniem obiektów budowlanych w stanie zgodnym z przepisami prawa budowlanego. Zarówno przepis art. 53a ust. 1, jak i art. 72a został dodany do ustawy - Prawo budowlane z dniem 19 wrześnie 2019 r. mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do tej nowelizacji (IX.121) wskazano, że: wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. Niedopuszczalne było zatem wszczęcie na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w zakresie usytuowania okien w budynku S przy ul. [...] w [...]. Postępowanie administracyjne w tym wypadku wszczęte mogło być z urzędu, bądź na podstawie art. 53a ust. 1 bądź też na podstawie art. 72a Pr. bud. - w zależności od sytuacji faktycznej. Do oceny organu należała potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu - po ustaleniu określonych okoliczności. Gdyby ewentualnie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, to organ nadzoru budowlanego musiałby ustalić krąg stron postępowania - zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii regulacjami prawnymi. Nie miało jednak wpływu na wynik sprawy to, jak sformułowano wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, gdyż to organ nadzoru budowlanego decyduje o tym, czy postępowanie administracyjne w sprawach, o których mowa w art. 53a § 1 i 72a Prawa budowlanego, zostanie wszczęte. Nie mogły odnieść też oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku zarzuty skargi, w zakresie braku symetryczności działania organu nadzoru budowlanego, gdyż zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem, a ocenie Sądu nie podlegała przywołana w skardze, wcześniejsza decyzja skierowana do skarżących. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Okoliczność, że organ pierwszej instancji poczynił określone ustalenia, nie oznacza, że rozpoznał sprawę merytorycznie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.