II OW 22/21

Dnia 20 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W., a Burmistrzem Miasta i Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o nawiezienie ziemi w celu zabezpieczenia osuwiska postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jako organ właściwy w sprawie. R. P. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, zwanym dalej "PINB", w W., a Burmistrzem Miasta i Gminy W.. We wniosku wskazała, że zarządca ośrodka narciarsko-rekreacyjnego w P. w celu zabezpieczenia fundamentu górnej stacji wyciągu narciarskiego WI prowadził roboty ziemne, spychał co roku ziemię przez kilka lat na działkę nr [...] w P., w rejon górnej stacji wyciągu narciarskiego WI w celu jej uzupełnienia na teren czynnego osuwiska, co powoduje zaburzenie równowagi, a następnie uaktywnienie się osuwiska (przemieszczanie się mas ziemnych na sąsiednią działkę nr [...] w P.). Każdego roku wiosną ziemia się obsuwa z pod fundamentu wyciągu narciarskiego i przemieszcza się w głąb działki nr [...] w P.. Wnioskodawczyni zwracała się do PINB w W. (pismo z 23 listopada 2020 r.) oraz do Burmistrza Miasta i Gminy W. (pismo z 5 stycznia 2021 r.), jednak żaden z tych organów nie podjął działań w sprawie wskazując, że to ten drugi organ jest właściwy w sprawie. A zatem żaden z urzędów nie chce podjąć interwencji w sprawie prowadzenia robót ziemnych przez spychanie ziemi na działkę nr [...] w P., w rejon górnej stacji wyciągu narciarskiego WI, na teren czynnego osuwiska, co powoduje zaburzenie równowagi, a następnie uaktywnienie się osuwiska (przemieszczanie się mas ziemnych na sąsiednią działkę nr [...] w P.). Wobec przedstawionych faktów wnioskodawczyni uważa, że jej wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest zasadny. W odpowiedzi na wniosek PINB w W. wniósł o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z uwagi na uznanie się przez Burmistrza Miasta i Gminy W. właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie, ponieważ przekazanie sprawy do Burmistrza, ale w 2015 r., nie było kwestionowane, i jak wiadomo z urzędu organowi na dzień zawiadomienia z dnia 15 stycznia 2021 r. postępowanie prowadzone z ww. wniosku nie zostało zakończone. W ocenie PINB, sprawa dotycząca osunięcia się ziemi na działkę sąsiednią była przedmiotem prowadzonego przez UMiG W. postępowania wyjaśniającego, w którym to postępowaniu w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników UMiG W. ustalono, że masy ziemne z działki R. P. zostaną usunięte w terminie do 4 czerwca 2015 r. (m.in. zawiadomienie z dnia 22 kwietnia 2015 r., znak: [...]), co wskazuje na podjęcie czynności w sprawie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ewentualnie PINB wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy W. jako organu właściwego w sprawie, ponieważ nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, ani budowlą (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Skoro zarówno nawożenie mas ziemnych, a tym bardziej ich przemieszczanie w ramach działki, czy i ich spychanie na działki sąsiednie oraz teren osuwiska nie implikuje powstania żadnego obiektu budowlanego nie można przyjąć, iż organem właściwym w sprawie może, czy też powinien być uznany PINB w W.. Także z faktu prowadzenia przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego legalnie powstałego wyciągu w obrębie terenu gdzie wykonywano rzeczone prace ziemne, tj. ich przesuwanie, nie można wyprowadzić wniosku o tożsamości obu stanów faktycznych. W ocenie organu, rozróżnić należy usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu wykonanego legalnie na stoku, który nie był objęty pozwoleniem na budowę, i który zachował swój kształt i kąt nachylenia, a kwestią związaną z osuwiskiem i jego zabezpieczeniem jako robót o charakterze niejednokrotnie większym i wykraczającym poza bariery postępowania związanego z użytkowaniem obiektu budowlanego, za który mas gruntu, czy też samą skarpę, uznać nie sposób. Natomiast Gmina W. niezależnie od prowadzonego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych (pismo z dnia 16.07.2021 r., znak: [...] UMIG W.) posiada także kompetencje związane z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) dotyczącymi zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, i w konsekwencji wydaniem decyzji w trybie art. 59 ust. 3 rzeczonej ustawy. Z kolei w ustawie Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) wskazano na definicję masowych ruchów ziemi: rozumie się przez to powstające naturalnie lub na skutek działalności człowieka osuwanie, spełzywanie lub obrywanie powierzchniowych warstw skał, zwietrzeliny i gleby, wskazując, iż tereny zagrożone ruchami masowymi ziemi podlegają obserwacji przez starostę (art. 110a ustawy), natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą w drodze decyzji nakazać wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko, czy też przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 363 ustawy). Ponadto PINB wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci: - zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...], PINB w W. wraz z wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r., - zawiadomienie z dnia 22 kwietnia 2015 r., znak: [...]; - decyzji PINB w W. z dnia [...] września 2020 r., znak: [...]; 4) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy W. do wskazania sposobu załatwienia wniosku R. P. z dnia 20 maja 2015 r., a przekazanego zgodnie z właściwością w trybie art. 65 K.p.a. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy W. wskazał, że w jego ocenie organem właściwym w zakresie wniosku R. P. jest PINB w W.. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem realizacji prac (robót ziemnych) i w tym zakresie powinna zostać rozpatrywana. Swoje stanowisko Burmistrz oparł na treści art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy PINB w W., a Burmistrzem Miasta i Gminy W., a spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie wniosku o nawiezienie ziemi w celu zabezpieczenia osuwiska. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (burmistrza), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, działanie UM W. w odniesieniu do wniosku z 2015 r. dotyczyło usunięcia zwałów ziemi z działki wnioskodawczyni. Po drugie, aktualnie mamy do czynienia z nowym wnioskiem dotyczącym nawożenia ziemi w miejsce tzw. "osuwiska" w celu zabezpieczenia fundamentu stacji narciarskiej. Nie można zatem okoliczności dotyczących wniosku z 2015 r., którym zajmował się UM w W., odnosić do wniosku złożonego do PINB przez wnioskodawczynię przy piśmie z 23 listopada 2020 r. Po trzecie, PINB nie wykazał aby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wiadomo czy przedmiotowe nawożenie ziemi w miejsce tzw. "osuwiska" stanowi w istocie zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu ww. ustawy. Po czwarte, PINB nie wykazał aby wskazywane w sprawie tzw. "osuwisko" stanowiło w istocie obszar objęty osuwiskiem, co wymaga uprzednio zarejestrowania w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzonym w oparciu o art. 110a Prawa ochrony środowiska. Poza tym fakt powadzenia przez starostów rejestrów oraz zapisy w nim figurujące pozostają bez wpływu na obowiązki organów administracji publicznej w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w konkretnych sprawach indywidualnych zgodnie z ogólnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że rejestr oraz związane z nim dokumenty mają znaczenie pomocnicze dla organów administracji publicznej oraz różnych innych podmiotów w kwestiach dotyczących oceny zjawisk. Po piąte, PINB nie wykazał aby przedmiotowe nawożenie ziemi wyczerpywało pojęcie negatywnego oddziaływania na środowisko, co należałoby ewentualnie wiązać właśnie z problematyka "obszaru objętego osuwiskiem". Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie art. 363 Prawa ochrony środowiska. Po szóste, choć PINB ma rację, że zasadniczo nawiezienie ziemi nie kwalifikuje się do robót budowlanych, ani budowli; jednak z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy mogą zaistnieć względy, które przemawiają za uznaniem nawiezienia ziemi jako np. robót budowlanych bądź budowli. Należy wskazać, że Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez budowle ziemne. Jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00; z 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12; z 16 marca 2017 r., II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1806/16; z 11 marca 2020 r., II OSK 1176/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy jednak do czynienia z nawiezieniem ziemi jako takim, lecz – które ma na celu zabezpieczenie fundamentów stacji narciarskiej, czego właśnie dotyczy wniosek wnioskodawczyni. W ten sposób dochodzi zatem do usypania gabarytu ziemnego, jako budowli ziemnej chroniącej fundament obiektu budowlanego. Taka ocena może być związana z kwalifikacją osuwiska jako naturalnego zjawiska geologicznego w terenie, jak i zjawiska wywołanego realizacją stacji narciarskiej (też w odniesieniu do ewentualnej oceny, czy w związku z realizacją stacji narciarskiej z uwagi na ukształtowanie terenu wdrożono odpowiednie rozwiązania techniczne wykluczające degradację terenu przy fundamentach). Tak czy inaczej odsłonięcie fundamentów w takiej sytuacji i podejmowane każdorazowo działania mające na celu zabezpieczenie tych fundamentów mieszczą w kompetencji organów nadzoru budowlanego, które sprawują pieczę na prawidłowym wybudowaniem i użytkowanej obiektu budowlanego (tu: stacji narciarskiej), jak i tym jakie należałoby wdrożyć prawidłowe działania celem zabezpieczenia fundamentów, w tym poprzez przeciwdziałanie osuwaniu się mas ziemi. Dlatego ma rację Burmistrz Miasta i Gminy W., że przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji prac (robót ziemnych) i w tym zakresie powinna zostać rozpatrywana przez PINB w ., do czego uprawnia treść art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki też kierunek oceny potwierdza decyzja PINB w W. z dnia [...] września 2020 r., nr [...], którą po pierwsze, nakazano zarządcy: M. K. – syndykowi masy upadłościowej przeprowadzenie dodatkowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego wyciągu narciarskiego WI zlokalizowanego na terenie ośrodka narciarskiego w P., przy którym na górnej stacji występują ubytki gruntu przy jego fundamencie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę właściwej izby samorządu zawodowego; a po drugie, zażądano przedstawienia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego wyciągu narciarskiego WI zlokalizowanego na terenie ośrodka narciarskiego w Podstolicach, przy którym na górnej stacji występują ubytki gruntu przy jego fundamencie sporządzonej przez osobę/y posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę właściwej izby samorządu zawodowego zawierającej wskazanie zakresu robót budowlanych (również w sposób graficzny) koniecznych do wykonania naprawy oraz sposobu i technologii ich wykonania wraz z określeniem terminu, w jakim zdaniem eksperta, wymagane roboty należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i możliwego bezpiecznego użytkowania – jeżeli taka konieczność zachodzi. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.