II SA/Kr 108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej "PINB") nałożył na E.D. i S.D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E.D. . Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) utrzymał w mocy w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...] PINB nakazał współwłaścicielom: E.D. oraz S.D. : - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w trybie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania ostatnią kondygnację budynku mieszkalnego położonego w miejscowości P. , do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, - na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 4 przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego położonego w [...] w zakresie budowlanym. Ponadto powyższą decyzją nr [...] zobowiązano w/w współwłaścicieli budynku do: - zabezpieczenia wyłączonej części obiektu przed dostępem osób niepowołanych oraz odłączenia instalacji elektrycznej w tej części obiektu; - usunięcia/zabezpieczenia uszkodzonych okapów budynku stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Upomnieniem z dnia 26 sierpnia 2010r. znak: [...] organ I instancji wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku, polegającego na: "zabezpieczeniu wyłączonej części obiektu przed dostępem osób niepowołanych oraz odłączeniu instalacji elektrycznej w tej części obiektu, usunięciu/zabezpieczeniu uszkodzonych okapów budynku stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (...)". Jednocześnie PINB pouczył zobowiązanych, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie, w sprawie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu 9 września 2010r. PINB wystawił tytuł wykonawczy znak: [...] w celu doprowadzenia do wykonania w/w obowiązku. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy uznał, iż zażalenie E.D. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także jednorazowość grzywny w egzekucji obowiązku, wynikającego z przepisów prawa budowlanego, że nałożenie skarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 10.000 zł było w pełni uzasadnione. Zdaniem WINB organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanych taką dolegliwość, jaka była niezbędna do przymuszenia ich do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Odnośnie uwag zawartych w zażaleniu wskazano, że przedmiotowa grzywna została nałożona na właściwe podmioty - zobowiązanych, będących stronami w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z 9.09.2010r.,w celu wykonania obowiązku określonego w tym tytule. Ustosunkowując się do zwartego w piśmie z dnia 8.11.2010r. twierdzenia zobowiązanej, że dach został zrobiony, organ II instancji wskazał, że z akt postępowania egzekucyjnego nie wynika, aby obowiązek został w jakiejkolwiek części wykonany. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E.D. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji /postanowień/, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].12.2010r. jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez E.D. została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku może być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu orzekającym lub przez żądanie uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, względnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niesporne jest, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2010r., którą nałożono na zobowiązanych obowiązek: "zabezpieczenia wyłączonej części obiektu przed dostępem osób niepowołanych oraz odłączenia instalacji elektrycznej w tej części obiektu, usunięcia/zabezpieczenia uszkodzonych okapów budynku stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia". Obowiązek ten został nałożony na E.D. i S.D. . Prawidłowo zatem w stosunku do tych osób wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wbrew twierdzeniom, a wręcz żądaniom E.D. , aby to pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej załatwiali za nią przedmiotową sprawę i "doprowadzili ją do końca", to na skarżącej oraz S.D. ciąży obowiązek wykonania decyzji administracyjnej i nikt inny nie może być przez organ administracyjny do tego zobowiązany. Zatem to nie "Opieka" (jak pisze skarżąca) ma załatwić za nią Sprawę – czyli wykonać nałożonych na nią i S.D. obowiązek, lecz ona sama i jej były mąż. Na pracowników Ośrodka pomocy społecznej, ani na tą instytucją jako jednostkę organizacyjną Gminy nie został nałożony żaden obowiązek przez organy nadzoru budowlanego, lecz na skarżącą i jej byłego męża. Zatem to te osoby i wyłącznie one ponoszą odpowiedzialność za niewykonanie obowiązków nałożonych przez właściwe organy Państwa. W konsekwencji chybione są zarzuty skarżącej, iż to "Opieka" ma za nią coś załatwiać, prowadzić sprawę, czy też to, że na "Opiekę" mają być nałożone stosowne obowiązki. To skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości i położonego na niej budynku i jako właściciel ma obowiązek utrzymania budynku (domu) w odpowiednim stanie technicznym i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Dodać należy, iż całkowicie bezzasadnym jest twierdzenie skarżącej i żądanie, aby "Opieka" wystawiła zaświadczenie o wykonaniu przez skarżącą obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego. Ośrodek pomocy społecznej nie ma takich kompetencji i w żadnym wypadku nie może wystawić takiego zaświadczenia. Jak jednoznacznie wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...].06.2010r. nr [...] fakt wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków ma poświadczyć osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane i wpisana do izby samorządu zawodowego. Zatem to skarżąca lub drugi współwłaściciel musi się zwrócić do osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i wpisanej do izby samorządu zawodowego o wydanie zaświadczenia, iż w sposób właściwy została zabezpieczona wyłączona część budynku przed dostępem osób niepowołanych, odłączona instalacja elektryczna w tej części budynku i usunięte lub zabezpieczone uszkodzone okapy budynku. To skarżąca ma obowiązek podjąć w tym zakresie stosowne działania, a nie wysługiwać "Opieką" i przenosić odpowiedzialność za niewykonanie swoich obowiązków na inne osoby i instytucje. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowią przepisy art. 119, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ i w oparciu o te przepisy organy egzekucyjne nałożyły na skarżącą i drugiego z zobowiązanych grzywnę w wysokości 10.000 zł. Zdaniem Sądu, zarówno w postanowieniu organu I instancji jak i w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono dostatecznie dlaczego nałożono grzywnę w najwyższej z możliwych wysokości. Organy egzekucyjne stosując środki egzekucyjne powinny odnosić je również do sytuacji faktycznej zobowiązanych. Jest to widoczne szczególnie w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie grzywna w celu przymuszenia spełnienie obowiązku wynikającego z prawa budowlanego jest jednorazowa, ale nie oznacza to aby nakładać w pełnej dopuszczalnej przez prawo wysokości. Biorąc pod uwagę sytuację faktyczną zobowiązanych grzywna w celu przymuszenia w takiej wysokości nie tylko nie wywoła pożądanego skutku – wykonania obowiązku, ale też praktycznie nie jest ściągalna. Należy również wskazać, iż brak jest również w uzasadnieniach podjętych postanowień jakichkolwiek rozważań dotyczących tego, czy nie należało zastosować innego środka egzekucyjnego, mniej uciążliwego dla skarżącej, stosownie do art.7 § 2 cyt. ustawy. Podkreślić przy tym należy, iż skarżąca twierdzi, że nałożone obowiązki zostały wykonanie, a tylko nie przedkłada stosownego oświadczenia osoby posiadającej uprawnienia budowlane i wpisanej do izby samorządu zawodowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego /§ 2/. Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku /por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, s. 46/. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie w wyroku z dnia 25 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 463/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze (...), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku / publ. LEX nr 266471/. Organy egzekucyjne rozpoznające przedmiotową sprawę powinny w pierwszej kolejności rozważyć, jaki środek egzekucyjny byłby najmniej uciążliwy dla skarżącej, w myśl art. 7 § 2 omawianej ustawy, kierując się przy tym stanem majątkowym skarżącej, a także efektywnością egzekucji. W sprawie egzekucji należności niepieniężnej, ma bowiem znaczenie, aby nie zostały przekroczone granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się też, że rozstrzygnięcie o wysokości grzywny w celu przymuszenia, gdy nie wynika wprost z ustawy, należy do uznania administracyjnego, co wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż jego brak oznaczałby całkowitą dowolność organu /por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 43/07, w którym podkreśla się ponadto, że grzywna powinna być tak ustalona, aby z jednej strony zapewniała efektywność egzekucji, zaś z drugiej - była jak najmniej uciążliwa dla zobowiązanego/. Tym samym organy egzekucyjne powinny były rozważyć czy w przedmiotowej sprawie nałożenie grzywny w celu przymuszenia i to w maksymalnej wysokości będzie rzeczywiście efektywne i osiągnie swój cel, czy też wprowadzić wykonanie zastępcze w zakresie wydania zaświadczenia, iż roboty zostały wykonane prawidłowo przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wpisaną na listę samorządu zawodowego, a realnymi kosztami tej czynności obciążyć skarżącą i drugiego ze współwłaścicieli domu, którzy sami nie wykonali nałożonego na nich zobowiązania. W konsekwencji w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono dokładnie okoliczności sprawy, a tym samym podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art.126 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zaś integralną bowiem część decyzji /postanowienia/, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy/. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy w tym miejscu zwrócić organowi odwoławczemu uwagę na to, iż przepis art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa jedynie elementy jakie powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny, nie zaś kolejność zastosowania środków egzekucyjnych. Badając pod kątem legalności podjęte w rozpatrywanej sprawie postanowienia, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II orzeczenia.