II SA/Kr 1085/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r., nr XI/112/11 w przedmiocie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. Zakamycze w Krakowie na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków skargę oddala II SA/Kr 1085/11 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 30 marca 2011 r. uchwałę Nr XI/112/11 w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie ul. Zakamycze w Krakowie, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. W uchwale tej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) i art. 13 c ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu (Dz. U. Nr 84, póz. 906 z późn. zm. - cyt. dalej jako "ustawa") wyznaczono teren określony w jej tytule. Załącznik do uchwały zawiera kartę dokumentacyjną osuwiska oraz opinię rzeczoznawcy z Państwowego Instytutu Geologicznego - Oddział Karpacki w Krakowie. W dniu 24 maja 2011 r. powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.P.-Ł. zam. w K. , przy ul [...] . Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W uzasadnieniu skargi napisano, że podjęcie Uchwały było poprzedzone sporządzeniem Karty osuwiskowej. Karta zawiera zapis "Osunięcie gruntów ponad ulicą Zakamycze na działkach nr 82 i 83/1. Uaktywnione po wysokich opadach atmosferycznych w maju i czerwcu 2010 r. Osuwisko spowodowało oberwanie skarpy ponad ul. Zakamycze, częściowe zasypanie ulicy oraz zniszczenie ogrodzenia posesji Zakamycze nr 51. Dla budynku posadowionego na działce nr 39/2 i 38/2 nie stwierdzono zagrożenia. Największe zagrożenie widoczne jest dla nowobudowanego budynku na działce nr 83/1, gdzie osunięcie doszło pod fundamenty zabudowań. Karta wskazuje, że osuwisko powstało w 2010 roku i zawiera następującą rekomendację: "Teren osuwiska przy ul. Zakamycze wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności." Zdaniem skarżącej karta została wykonana błędnie. W karcie w związku z rażącymi zaniedbaniami przy jej wykonaniu (brak wizji na terenie działki 83/1, brak zaznajomienia się z projektem budowlanym dotyczącym prowadzonej na tej działce inwestycji, brak próby zasięgnięcia informacji u właściciela działki, firmy budowlanej wykonującej prace budowlane, projektantów czy innych osób posiadających wiedzę o tej inwestycji) notorycznie mylone są prace wykonywane zgodnie z projektem budowlanym. Szczegółowe omówienie podstawowych błędów jest zawarte w załączonej do skargi opinii sporządzonej przez zespół geologów AGH. Autorzy Karty są niespójni i podstawowemu swojemu wnioskowi z karty zaprzeczają w swoim późniejszym piśmie z 28 marca 2011 r. W karcie stwierdzają oni arbitralnie, że " Teren osuwiska przy ul. Zakamycze wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności." Natomiast w piśmie z 28 marca 2011 r. jest już jednak inny wniosek: "Podkreślić należy, że po przeprowadzeniu wszystkich prac stabilizujących, zagrożona przez osuwisko strefa na działkach nr 83/1 i 82, będzie zabezpieczona w sposób należyty i nie powinno się ograniczać zabudowy na części działek nr 83/1 i 82 w planie zagospodarowania przestrzennego tej części Miasta Krakowa". Błędy te są skutkiem niezachowania podstawowych standardów staranności przy sporządzaniu Karty. Mimo zmiany konkluzji działka skarżącej jest w konsekwencji jest bezprawnie i bezzasadnie objęta uchwalonym obszarem. Karta została sporządzona bez udziału właściciela gruntu, co stanowi rażące naruszenie procedur. Właściciel działki objętej Kartą nie został nawet poinformowany o sporządzeniu Karty. Zarzucono dalej, że karta została sporządzona z naruszenie § 2.1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi, albowiem sporządzający ją dokonał wyłącznie "wizji". "Wizja" ta polegała na zrobieniu z oddali kilku zdjęć, które zostały następnie całkowicie źle zinterpretowane. Ponadto Prezydent Miasta Krakowa - wbrew § 3.1 cyt. Rozporządzenia nie przeprowadził żadnego monitoringu i nie sporządził wymaganej mapy. W konsekwencji Karta została sporządzona pochopnie, a wnioski w niej rekomendowane mają charakter zgadywanki oderwanej od faktów. Osuwisko zostało stwierdzone "na oko" i w oparciu o całkowicie błędne interpretacje elementów, prac i etapów procesu budowlanego, który to proces prowadzony jest na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę w sposób profesjonalny z udziałem renomowanych wykonawców. Napisano dalej, że PIG sporządził dokument pt. "Instrukcja opracowania Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi". Autor Instrukcji sam się do niej nie stosuje i w konsekwencji sporządza błędną dokumentację, narażając gminę na niegospodarność. Stwierdzono, że procedury przewidziane ustawą mogą być stosowane wyłącznie do obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi oraz do terenów w celu realizacji planów odbudowy. Na działce 83/1 nie ma żadnej odbudowy, bo nie ma zniszczenia czy uszkodzenia. Nie jest też to działka objęta planem odbudowy, bo takiego planu nie ma, a nie ma, bo nie ma potrzeby go sporządzania, bo nie ma potrzeby odbudowy, bo nie było zniszczenia czy uszkodzenia wywołanego osunięciem ziemi czy innym żywiołem. W końcowej części skargi wskazano na szereg "nieporozumień" szczegółowych, wynikłych podczas procedury sporządzania uchwały które - zdaniem skarżącej -dodatkowo wpływają na jej ocenę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że w okresie maja i czerwca 2010 r. w wyniku powodzi jaka przeszła przez teren Gminy Miejskiej Kraków doszło do uszkodzenia wielu obiektów budowlanych. Po zgłoszeniu tych uszkodzeń do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie przeprowadzono czynności kontrolne, w tym 13 dotyczących osuwisk. Na podstawie przeprowadzonych czynności wyszczególniono grupę budynków mieszkalnych min. przy ul. Zakamycze 51 5 62 uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osuwisk. W wyniku osuwisk skarp zostały zniszczone lub uszkodzone ogrodzenia i infrastruktura drogowa. Pismem z dnia 21 października 2010 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie przekazał informację o terenie osuwiskowym ul. Zakamycze w celu przeanalizowania możliwości sporządzenia kart osuwiskowych. W związku z uzyskanym zgłoszeniem -Wydział Kształtowania Środowiska jako koordynator z ramienia Urzędu Miasta Krakowa działań dotyczących likwidacji skutków uaktywnienia się osuwisk zlecił sporządzenie kart dokumentacyjnych osuwisk. Gmina Kraków podpisała umowę z Państwowym Instytutem Geologicznym - Państwowym Instytutem Badawczym Oddział Karpacki z siedzibą w Krakowie na wykonanie kart dokumentacyjnych osuwisk we wskazanych lokalizacjach min. ul. Zakamycze. Będąc w posiadaniu kart, dokonano wpisu wyznaczonych obszarów do rejestru, prowadzonego przez Prezydenta. Mając na uwadze wejście w życie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie gmin, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi opublikowanego, jako aktu wykonawczego do ustawy - podjęto działania w celu wyznaczenia obszarów, o których mowa w art. 13a i art. 13c wyżej przywołanej ustawy, wpisanych do rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi. Napisano dalej, że zalecenia wyłączenia obszarów z zabudowy całkowitej lub do czasu stabilizacji osuwiska wynikają z kart osuwisk. Karty zostały sporządzone zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia oraz Instrukcji. Wprowadzenie w drodze uchwały - zakazu budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków będzie zapobiegać uaktywnieniu się dalszych ruchów osuwiskowych. Wprowadzane zakazy zapobiegną dodatkowemu obciążeniu zboczy i stanowią zabezpieczenie dla istniejącej już zabudowy. Ustosunkowując się do przedstawionych zarzutów wskazano, że karta dokumentacyjna została sporządzona w sposób określony w rozporządzeniu. Instrukcja została sporządzona na zlecenie Ministra Środowiska i zawiera ona metodykę prac badawczych nad ruchami masowymi i sposobów ich monitorowania. Z ustaleń karty wynika m. in., że: "Osuwisko spowodowało oberwanie skarpy ponad ul. Zakamycze, częściowe zasypanie ulicy oraz zniszczenie ogrodzenia posesji Zakamycze nr 51. Kołuwia osuwiska zostały zebrane tak, że przejazd ul. Zakamycze jest udrożniony". Teren osuwiska przy ul. Zakamycze wraz ze strefą buforową powinien bezwzględnie zostać w planie zagospodarowania wyłączony spod lokalizacji jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a lokalizacji zabudowań mieszkalnych w szczególności. Z ustaleń karty wynika, że obszaru działek 83/1 i 82 nie objętych osuwiskiem oraz strefą buforową - zakaz zabudowy nie dotyczy. Wobec powyższego wątpliwości budzi dotychczasowe stanowisko skarżącej. Oświadczenia przedstawione w skardze mogą mieć co najwyżej walor prywatnej opinii, prywatnego stanowiska w sprawie, które nie mogą być podstawą do weryfikacji dokumentu urzędowego jakim jest niewątpliwie karta dokumentacyjna osuwiska, spełniająca wszystkie wymagania przewidziane przez przepisy, sporządzona przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Przedstawiona przez skarżącą "Opinia naukowo - techniczna, dotycząca stateczności skarp przylegających do drogi przy ul. Zakamycze, sporządzona w kwietniu 2011 r. nie jest opracowaniem w oparciu o które można podważyć treść Karty dokumentacyjnej osuwiska . Autorzy opracowania uprawnieni do wydawania opinii geotechnicznych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane me mogą kwestionować kart osuwisk ponieważ nie posiadają uprawnień geologicznych, wymaganych do wykonywania prac geologicznych. Dokumentacja fotograficzna, przede wszystkim fotografie 3 i 9 wykonane w terenie nienaruszonym pracami budowlanymi, przedstawiona w opinii, wbrew zapewnieniom autorów o stabilności zbocza i skarpy, wskazuje na występowanie ruchów masowych ziemi. Zaprezentowany przez autorów opinii monitoring został wykonany z pominięciem zasad określonych przez Ministra Środowiska w w/w "Instrukcji opracowania mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowym w skali 1:10000", gdzie zalecono by system monitoringu obejmował "fazę projektową, fazę prac terenowych z instalacją systemu, fazę pomiarową i fazę dokumentacyjną". Jest to proces długotrwały. "Po przeprowadzeniu dwóch serii pomiarów" prezentowanych przez autorów opinii obecnie brak jest możliwości dokonania oceny przedstawionych wyników dowodzących stateczności skarpy - w świetle wymogów stawianych przez Ministra Środowiska w sprawie monitorowania osuwisk. Wobec powyższego strona przeciwna wskazuje, że mimo wnikliwej analizy przedstawionej przez skarżącą dokumentacji (oświadczenia, opinia) nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści karty osuwiskowej. Poprzez opracowanie karty usuwiska oraz wpis tego osuwiska do rejestru Prezydent, jako pełniący obowiązki starosty oraz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina wypełnił swoje obowiązki ustawowe, a zachowanie to w żadnym razie nie może zostać uznane jako bezczynność , czy też zachowanie, które musi zostać zmienione w sposób pożądany przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 13 c cyt ustawy o szczególnych zasadach odbudowy... rada gminy może wyznaczyć w drodze aktu prawa miejscowego obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stylizacja tego przepisu wskazuje, że dotyczy on nadzwyczajnego stanu faktycznego, którego ocena - ocena "niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia" - należy do samej rady gminy i nie jest wyznaczona przez jakąkolwiek inną regulację prawną, Chodzi tu o działanie prewencyjne, skierowane ku przyszłości, spowodowane sytuacją losową, jaka wystąpiła na danym terenie. Jest to nieprzewidywalna sytuacja losowa, polegająca na osuwaniu się gruntów, która nie dotyka poszczególnych działek według ich granic i granic tych oczywiście nie przestrzega, ale odnosi się do całego, większego obszaru. Rada gminy, podejmując taką uchwałę nie może zatem kierować się rozgraniczeniem nieruchomości i ich granicami, ale może objąć zakresem uchwały dowolny teren, wobec którego kompetentny ekspert określi zagrożenie osuwiskowe. Wskazanie na te specyficzne okoliczności wydawania tego rodzaju uchwał jest tu konieczne, gdyż skarżąca i jej pełnomocnik podczas rozprawy, prezentowali pogląd, że Rada Miasta Krakowa powinna była ustalić gdzie, na jakiej działce i w jakim zakresie wystąpiło zagrożenie. Jeżeli więc na którejkolwiek działce (tu chodziło o działkę skarżącej) nie stwierdzono zagrożenia, to działka ta powinna być wyłączona z obszaru objętego uchwałą. Tego rodzaju rozumowanie nie dopuszcza myśli, że może Rada działała w interesie mieszkańców (w tym skarżącej), chcąc ich ochronić przed przyszłym zagrożeniem a dopuszcza tylko myśl, że Rada ta nie działała obiektywnie i sprawiedliwie. Przedstawione wyżej uwagi nie mają wszakże charakteru prawnego a obowiązkiem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego do niego aktu. Z tego punktu widzenia nie sposób się dopatrzyć w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Krakowa naruszenia prawa. Kluczową kwestią jest tu dokonana przez Radę ocena zaistniałego niebezpieczeństwa i granic obszaru, na jakim ono wystąpiło. Rada prawidłowo oparła się tutaj nie na własnym poglądzie, ale na ekspertyzie wykonanej prze kwalifikowany i fachowy podmiot, jakim jest Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, Oddział Karpacki. Nie ma żadnych powodów, żeby podważać karty dokumentacyjne osuwisk wykonane przez ten Instytut albo dołączone do nich opinie. Inne opinie, przedstawione w skardze, mają charakter dokumentów prywatnych i nie mogą służyć do kwestionowania oficjalnej ekspertyzy. Szczegółowe zarzuty skargi dotyczące błędnego lub nieprawidłowego formalnie wykonania kart osuwiskowej nie są trafne. Dotyczy to zwłaszcza kwestii rzekomej niezgodności kart z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r., które w omawianej sytuacji nie ma zastosowania. Rozporządzenie to nie dotyczy bowiem nagłych i niespodziewanych zagrożeń bezpieczeństwa, o jakich mówi cyt. art. t3 c ustawy. Jest to rozporządzenie określające stałe a nie nadzwyczajne reguły informowania o ruchach masowych ziemi. Oczywiście informacje takie mogą być przydatne przy wydawaniu przepisów na podstawie art. 13 c cyt. ustawy, ale nagłość sytuacji i potrzeba chwili nie wymaga od rad gmin każdorazowego stosowania trybu, o jakim mowa w tym rozporządzeniu. Prezydent M. Krakowa nie miał więc w zaistniałej sytuacji przeprowadzania monitoringu ani sporządzania mapy. Nie było też obowiązku oddzielania zagrożenia istniejącego na jednej działce od zagrożenia istniejącego na działce sąsiedniej, gdyż - jak wspomniano wyżej - zagrożenia tego rodzaju nie są związane z własnością poszczególnych nieruchomości. Nietrafne są również uwagi skargi, dotyczące samej działki skarżącej (Nr 83/1), zmierzające do stanowiska, że z powodu zaskarżonej uchwały wykluczone będzie jej zabudowanie. Skarżąca jest tu w błędzie, gdyż analiza zakresu zaskarżonej uchwały, czyli granic terenu nią objętych wskazuje, że zakazem został objęty tylko fragment działki Nr 83/1, na którym nie ma żadnej inwestycji. Nawet ten fragment nie leży jednak w osuwisku a w ramach jego strefy buforowej. Należy tu dodać, że zgodnie z cyt art. 13 c ust 2 ustawy, jeżeli w związku z wejściem w życie uchwały korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel może żądać od gminy odszkodowania albo wykupu nieruchomości lub jej części. Gmina chroniąc mieszkańców przed zagrożeniem, bierze więc na siebie wyrównanie szkód, jakie takim działaniem zostały wywołane. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).