II SA/Kr 1086/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółki z o.o. w L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Zakładu [...] Spółki z o.o. w L. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 5.05. 2015 roku znak: [...] , odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia 08.07.2013r., znak: [...] , zmienionej decyzją z dnia 29.11.2013 r., znak: [...] w części terminu wykonania obowiązku tj. usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości L. obr. [...] . Rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji zapadło wobec złożenia w dniu 23.03.2015r. przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. wniosku, aby w miejsce ustalonego terminu 31 grudnia 2014 roku ustalić termin 31 grudnia 2016 roku. W uzasadnieniu wniosku powołano się na fakt, że adresat decyzji wykonał najpilniejsze wynikające z niej prace; z uwagi jednak na stan przedmiotowego obiektu, nawet po dokonaniu remontu nie będzie on odpowiadał współczesnym standardom mieszkalnym, dlatego też Gmina L. podjęła starania mające na celu zdobycie środków na budowę budynku komunalnego z mieszkaniami socjalnymi, w którym mogłyby zamieszkać rodziny z budynku przy ul. [...] . W uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do postępowania prowadzonego w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie. PINB wskazał, że zawarty w sentencji objętej wnioskiem o zmianę decyzji z dnia 8 lipca 2013r. roku obowiązek zabezpieczenia stropu oraz przemurowania trzonu kominowego, poprawienia mocowania drabiny umożliwiającej dostęp do kominów i zasypania otworów w płycie betonowej od strony północnej budynku został wykonany, co organ stwierdził stosownymi protokołami. Organ I instancji podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa jest decyzją uznaniową oraz że wydana zostaje po rozważeniu przez organ wszystkich wskazanych w art. 155 kpa przesłanek (a wśród nich przesłanki interesu społecznego oraz słusznego interesu strony), jak również że jedną z tych przesłanek jest przesłanka zgody wszystkich stron postępowania na ewentualną zmianę decyzji. W ocenie PINB w L. w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że istnieją okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku i zmianą decyzji z dnia 8 lipca 2013 roku, jako że nie została spełniona przesłanka wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania. Organ wskazał, że żadna z wezwanych stron nie odpowiedziała na wezwanie, wobec czego uznał, że wezwane strony nie wyrażają zgody na zmianę decyzji z dnia 8 lipca 2013 roku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył ZGKiM w L. zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), podkreślając, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadnym było przyznanie przymiotu strony postępowania E.M. i R.M. Podmioty te - z których inicjatywy zostało wszczęte postępowanie zakończone objętą wnioskiem o zmianę decyzją - są bowiem jedynie najemcami jednego z lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku, dlatego też - w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie przysługuje im interes prawny w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym znajduje się objęty stosunkiem najmu lokal. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 25 czerwca 2015r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, iż brak było możliwości zmiany decyzji PINB w L. z dnia 8 lipca 2013 roku, z uwagi na fakt, iż nie zachodzi przesłanka wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez wszystkie strony postępowania. W niniejszej sprawie, E.M. i R.M., , którym w dniu 27 marca 2015 roku doręczono pismo PINB w L. z dnia 25 marca 2015 roku (w którym m.in. wezwano strony do wyrażenia Jednoznacznego pisemnego stanowiska (oświadczenia o wyrażeniu zgody bądź nie) w przedmiocie zmiany opisywanej decyzji nie wypowiedzieli się. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, LEX nr 597885). Odnosząc się do kwestii kręgu stron WINB wskazał, że stronami tego postępowania - prowadzonego w trybie art. 155 kpa - jest wnioskodawca (MZGKiM w L. ) oraz pozostałe strony postępowania, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem - a zatem E.M. i R.M. . Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa toczy się w granicach sprawy administracyjnej zakończonej decyzją objętą wnioskiem o zmianę. Dlatego brak jest podstaw, by w postępowaniu takim wyeliminować z kręgu stron postępowania osoby, które zostały uznane za strony postępowania w postępowaniu "pierwotnym". Organ podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym skoro w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 kpa. W niniejszym postępowaniu nie można badać i oceniać prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, objętą wnioskiem o zmianę; postępowanie w przedmiocie zmiany tej decyzji winno zaś toczyć się z udziałem tych samych stron, które brały udział w postępowaniu "pierwotnym". W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że E.M. i R.M. byli stronami postępowania prowadzonego przez PINB w L. , zakończonego wydaniem decyzji z dnia 8 lipca 2013 roku, objętej wnioskiem o zmianę. Osobom tym doręczono zawiadomienie o planowanym terminie kontroli (k. [...] ), w kontroli podmioty te uczestniczyły (k. [...] ), doręczono im także zawiadomienie z art. 10 kpa (k. [...]). E.M. i R.M. otrzymali również wydaną w sprawie decyzję, przy czym fakt, że w rozdzielniku decyzji zostało wskazane, że otrzymują ją "do wiadomości" nie wpływa na ocenę, że osoby te były stronami zakończonego tą decyzją postępowania. Sam fakt, że na decyzji umieszczony jest zapis "do wiadomości" pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej tego doręczenia, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnego trybu doręczana decyzji do wiadomości. Przepis art. 109 § 1 kpa daje zaś organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w L. zarzucając naruszenie art. 28 kpa, oraz art. 61 i 66 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazano, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z jego brzmieniem jest właściciel lub zarządca, a zatem dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu E.M. i R.M. , którzy takiego przymiotu nie posiadają jako jedynie najemcy jednego z lokali, nie czyni ich stronami postępowania. Stosownie do art. 28 kpa muszą posiadać interes prawny oparty o konkretnym przepisie prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jako najemcy mają jedynie interes faktyczny wyrażający się zainteresowaniem stanem technicznym budynku. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. O ile zgodzić się należy z organem, że krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa, powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania, w którym została wydana decyzja objęta wnioskiem, to jednak odróżnić należy bycie stroną postępowania, od uznania przez organ określonego podmiotu za stronę. Dlatego też nie można utożsamiać ustalania kręgu stron, od weryfikacji prawidłowości ustaleń, co do kręgu stron postępowania. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje w konkretnym postępowaniu administracyjnym przymiot strony, decydują bowiem przepisy prawa, a nie organ. Organ jedynie ocenia, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu albo czy ten podmiot żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, czyli czy w świetle określonych przepisów prawa, konkretnemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu, przymiot strony przysługuje, czy też nie. W orzecznictwie sądowym wyraźnie przy tym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony. Mamy z nim do czynienia np. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza, w którym przyjęto, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, LEX nr 337023, przyjęto, że: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". W wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329, jest mowa, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Konkludując należy wskazać, że tak jak stroną określonego postępowania jest podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a który wskutek błędu organu został pominięty w tym postępowaniu administracyjnym jako strona, tak nie jest stroną postępowania podmiot, który nie posiada interesu prawnego, mimo że wskutek błędu, organ traktował go jako stronę i doręczył mu decyzję, z której nie wynikają dla niego żadne uprawnienia, czy obowiązki. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ automatycznie uznał za strony E.M. i R.M. ponieważ byli oni stronami (a wyrażając się precyzyjnie, byli uznani za stronę), w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego. Taki automatyzm w podejściu do kwestii strony postępowania należy uznać za błędny. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zatem dokonanie oceny, czy najemcy lokalu tj. E.M. i R.M. mają w rozumieniu art. 28 k.p.a. interes prawny, uzasadniający przyznanie im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Jeśli w wyniku tej oceny organ uzna, że taki interes posiadają, będą zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia identycznego, jak w kontrolowanym postępowaniu. Jeśli natomiast organ uzna, że takiego interesu nie posiadają, czyli w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego nie przysługiwał im status strony, a tylko jako strona zostali potraktowani przez organ, organ dokona oceny wniosku strony skarżącej w kontekście pozostałych przesłanek, mogących dawać podstawę do zmiany decyzji ostatecznej i dopiero wtedy dokona stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., i art. 135 p.p.s.a. oraz kosztach na podstawie art. 200 w/w ustawy.