II SA/Kr 1095/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Krowodrza w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Słaboszów z dnia 28 marca 2017 r. nr XX/144/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słaboszów w 2017 roku . stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Słaboszów z dnia 28 marca 2017 r., nr XX/144/2017 w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Słaboszów w 2017 r. w zakresie obejmującym treść: - § 11 poprzez niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, - § 13 poprzez nie określenie w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje celów ochrony zwierząt. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to - art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt J (Dz.U. z 2013 r. poz. 856) poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, - naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje celów ochrony zwierząt. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi przypomniano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16). Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może również wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16). Jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać uchwała Rady Gminy jest regulacja w zakresie wskazania konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, (art. 11a ust. 2 pkt 8 Ustawy o ochronie praw zwierząt). Regulacja w tym zakresie w zaskarżonej uchwale jest niewystarczająca. Organ wprawdzie zawarł w § 7 zapis, iż realizacje zadań, w tym również zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, realizuje miejscowy lekarz weterynarii poprzez firmę odławiającą jednak nie wynika z tego zapisu jaki konkretnie lekarz weterynarii sprawuje opiekę zdarzeniową. Ponadto uchwała Rady Gminy Słaboszów nie zawiera zapisu obligatoryjnego na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt a mianowicie zapisu o sposobie wydatkowania środków finansowych przeznaczonych a realizację zadań z zakresu ochrony zwierząt. Uchwała zawiera wprawdzie zapis, iż gmina będzie wydatkować środki poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawa o zamówieniach publicznych, jednakże zapis ten nie jest zapisem konkretyzującym sposób wydatkowania środków. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Słaboszów wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego sprawującego nadzór prawny nad legalnością uchwał podejmowanych przez rady gminy. Poza tym uchwalane dotychczas Programy nie były zaskarżane, w tym również zakwestionowane zapisy. Z powyższego wynika, że linia orzecznicza sądów administracyjnych wykształciła swoje stanowisko w ostatnim czasie wprowadzając konieczność kompleksowości, konkretności i precyzyjności. Z uwagi na powyższe Rada Gminy Słaboszów podejmie czynności mające na celu zmianę zakwestionowanych zapisów i podejmie stosowną uchwałę zmieniającą, którą zobowiązuje się przesłać niezwłocznie po jej podjęciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Słaboszów z dnia 28 marca 2017 r., nr XX/144/2017 w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Słaboszów w 2017 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. W § 4 uchwały wskazano, że Gmina zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Słaboszów poprzez umieszczenie ich w schronisku w Bolesławiu. Nie podano przy tym żadnego bliższego adresu, który identyfikowałby miejsce prowadzenia schroniska oraz podmiot który je prowadzi. W § 10 uchwały wskazano, że miejsce dla zwierząt gospodarskich zapewnia gospodarstwo Pana A. G. w S. , przy czym i w tym przypadku nie wskazano jego adresu, natomiast wskazano, że jest to punkt skupu żywca. Być może jest to firma pod którą pan A. G. prowadzi dzielność gospodarczą, jednak choć nie łamie to prawa, to jednak budzi nie najlepsze skojarzenia, albowiem celem wskazania tego gospodarstwa jest realizacja przepisu art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy, tj. odebranie zwierzęcia gospodarskiego nad którym znęca się jego właściciel i umieszczenie go w miejscu bezpiecznym (gospodarstwie rolnym). Rację ma Prokurator, że § 11 uchwały (zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt), nie uszczegóławia w żaden sposób regulacji zawartej w art.11a ust.2 pkt 8 ustawy. Ogólne wskazanie, że zadanie to realizowane jest poprzez zlecanie przez Gminę doraźnej opieki weterynaryjnej miejscowemu lekarzowi weterynarii, przez firmę odławiającą, która dostarcza zwierzęta do schroniska a schronisko przez służby weterynaryjne, z którymi współpracuje oraz zarządca drogi powiatowej – jest dalece nieprawidłowe. Po pierwsze skoro uchwała ta z założenia stanowi "program" czyli plan działania, to nie można twierdzić, że w ramach tego planu działania, czynności w postaci zlecania przez Gminę doraźnej opieki weterynaryjnej różnym niezidentyfikowanym podmiotom stanowią jakikolwiek "plan". Doraźne działania, choć czasem konieczne, nie mają nic wspólnego z działaniami planowanymi. Po wtóre nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby gmina wskazywała zarządcę drogi (czyli np. osobę fizyczną będącą właścicielem drogi wewnętrznej) do realizacji zadań, które są zadaniami gminy. Przy tym wszystkim, program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tego obowiązku informacyjnego żadne z przywołanych wyżej przepisów uchwały nie spełnia. Następnie w § 6 ust.1 uchwały wskazano ogólnie podmiot realizujący zadanie polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt, nie określając żadnych szczegółów wykonywania tego zadania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Przykładowo, skoro w przepisie § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wskazano, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, to ustalenia takie winny być zawrzeć w uchwale. W zaskarżonej uchwale takie zapisy nie zostały zawarte, stąd też uregulowanie wskazanej kwestii w § 6 uchwały nie spełnia swojej roli. W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2017 r. kwotę 18 tys. zł. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizację programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.