II SA/Kr 1096/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2008r., [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzenie badań I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. znak NZ-PZ-420-144/08 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie ustalił opłatę dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie za wydanie postanowienia dotyczącego zapytania o raport oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Remont drogi wojewódzkiej nr 755 Słomniki-Proszowice" w wysokości 127,47 zł. Jako podstawę ustalenia opłaty Inspektor Sanitarny wskazał art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wydanie postanowienia i przeprowadzenie związanych z tym czynności zostały uznane za sprawowanie bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wysokość opłaty ustalono w ten sposób, że stanowi ona sumę iloczynu 5 godzin pracy i stawki godzinowej pracy (17,63 zł) oraz narzutu kosztów pośrednich wynoszących 44,61 % z kwoty stanowiącej iloczyn mnożnika (5 godzin) i mnożnej (17,63 zł). Decyzję tą doręczono Zarządowi Dróg Wojewódzkich w dniu 4.08.2008 r. i dnia 14.08.2008 r. strona ta wniosła od niej odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania lub uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut naruszenia art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne przyjęcie, że ten artykuł ma w tej sprawie zastosowanie. W ocenie odwołującego się podmiotu w tej sprawie wystąpił obowiązek współdziałania w zakresie uzgadniania stanowiska organów administracji przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Taki obowiązek wynika wprost z art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym za takie współdziałanie nie można pobierać opłat. Opłaty bowiem mogą być pobierane za czynności laboratoryjne lub podobne ale nie za wydanie opinii. W odwołaniu powołano się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie potwierdzające tezę o braku podstaw do pobierania opłat za wydanie postanowienia o braku konieczności sporządzania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Po rozpoznaniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 12 września 2008 r. znak WSE.NNZ.61/44-1/08 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową. Organ wskazał na art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej odnoszący się do zakresu działań tej Inspekcji w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podnosząc, że wymienione w tym artykule czynności nie stanowią katalogu zamkniętego. Zatem inne czynności nie wymienione w przepisie a mieszczące się w pojęciu "nadzoru sanitarnego" również winny być objęte dyspozycją art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do takich czynności zalicza się dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawanie opinii w sprawie obowiązku sporządzania raportu i jego zakresu. Uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę należy, zdaniem organu odwoławczego, zaliczyć do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego sprawowanego przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Pozwala to w ocenie organu na przyjęcie, iż art. 36 ww. ustawy stanowi podstawę prawną do obciążenia inwestora opłatą za czynności poprzedzające wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Organ powołał bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na poparcie swojego stanowiska, zgodnie z którym bez względu na to czy Państwowa Inspekcja Sanitarna podejmie czynności wyłącznie w ramach własnej kompetencji, czy też w ramach współdziałania z innymi podmiotami na podstawie art. 106 K.p.a. to będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, a zatem zasadne jest naliczenie opłaty od wykonanej czynności. Decyzje organu odwoławczego doręczono Zarządowi Dróg Wojewódzkich w dniu 17 września 2008 r. i dnia 10 października 2008 r. podmiot ten wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędną interpretację oraz przyjęcie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie wydane przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, z którym organy inspekcji sanitarnej związały obowiązek naliczenia opłaty, zakwalifikowane być powinno jako postanowienie wydane przez organ uzgadniający na żądanie organu występującego o uzgodnienie. W ocenie strony skarżącej brak jest podstaw do pobierania opłat za wydanie takiego postanowienia. Przedmiot tego postanowienia zawiera się bowiem w ustawowych kompetencjach organów inspekcji sanitarnej, co oznacza że mają one obowiązek wydania opinii. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska organ wydający postanowienie co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ma obowiązek zasięgania opinii organu, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli Państwowego Inspektora Sanitarnego. Mając na względzie powyższe jak i art. 106 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, należy stwierdzić brak podstaw do pobierania opłaty za zajęcie stanowiska w tej sprawie. Strona skarżąca podniosła, że wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowienie dotyczące braku obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji planowanej przez skarżącego nie jest czynnością z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z którą wiąże się pobieranie opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Strona skarżąca wywodziła, że art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy nie stanowi podstawy prawnej do pobierania opłaty za wydawanie opinii w ramach współdziałania organów w sprawach mających za przedmiot ustalenie uwarunkowań środowiskowych i powołał się w tej kwestii na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31.10.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 787/06. Nadto w skardze wskazano, że w powoływanym przez Państwową Inspekcję Sanitarną orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r. Sąd ten dokonał wykładni art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazując, iż sformułowanie "badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane jednoznacznie przemawia za tym, że w żadnym razie ustawodawca nie miał na myśli ustalania opłaty określonej w tym przepisie za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ". W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesiono, że istotą sporu jest dokonanie wykładni art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne pn. "remont drogi wojewódzkiej Nr 775 Słomniki-Proszowice" zostało zaliczone, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym realizacja wymienionej inwestycji była dopuszczalna po uzyskaniu przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację. Organ wskazał, iż wydanie takiej decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny jej oddziaływania na środowisko. Organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania jest organ wykonawczy właściwej gminy, a w tej sprawie był nim Burmistrz Miasta i Gminy Słomniki, a organem właściwym do wydania opinii w tym zakresie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie. W dniu 15 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor wydał postanowienie, w którym zawarł opinię o barku konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Opinia ta została oparta na analizie załączonej do wniosku dokumentacji, pod kątem wymagań sanitarno-higienicznych. Tym samym takie czynności winny być zaliczone do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wynika to z art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 3 tej ustawy, bowiem czynność, za którą naliczono opłatę, wykonana została w ramach sprawowania nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Ponadto katalog czynności opisanych w art. 3 ww. ustawy ma charakter otwarty. Organ powołując się na liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniósł, że opiniowanie w trybie art. 106 K.p.a. przez organy nadzoru sanitarnego należy także zaliczyć do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i nie ma przy tym żadnego znaczenia prawnego rozróżnienie na czynności z zakresu współdziałania organów oraz czynności wykonane wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wykonywanie nadzoru zapobiegawczego nie jest tożsame z profilaktyką, a w tej sprawie miało miejsce wykonywanie czynności zapobiegających naruszeniu wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wojewódzki Inspektor podniósł, iż opłata została naliczona zasadnie, a jej wysokość i sposób ustalenia został szczegółowo przedstawiony w decyzji pierwszoinstanycjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zarząd Dróg Wojewódzkich w dniu 10 października 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 września 2008 r., doręczoną stronie skarżącej w dniu 17 września 2008 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w Krakowie. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu skarga jest zasadna i zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny być uchylone. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2 tej ustawy. Do ustalenia takiej opłaty nie jest jednak wystarczającym zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Z treści tego przepisu wynika, że omawianą opłatę "pobiera się", co musi poprzedzić jej ustalenie w decyzji administracyjnej, "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06, opub. w ONSAiWSA 2008 r., nr 4, poz.67). Opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ustala się za samo wydanie opinii, zajęcie stanowiska, czy też – jak to miało miejsce w tej sprawie – wydanie postanowienia. Postanowienie o braku obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest aktem administracyjnym z dziedziny sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, lecz organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mógł jej naliczyć, ponieważ opłata ta byłaby uzasadniona za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru. Takie zaś sformułowanie zawarte w art. 36 ust. 1 ww. ustawy jednoznacznie przemawia za tym, że w żadnym razie ustawodawca nie miał na myśli ustalania przedmiotowej opłaty za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ (w niniejszej sprawie postanowienia), nawet gdyby dotyczył on nadzoru. W tej zaś sprawie opłatę ustalono właśnie za zapoznanie się z dokumentacją i opracowanie merytoryczne postanowienia z uzasadnieniem. Nie było więc żadnych badań laboratoryjnych lub innych czynności poza typowo administracyjnymi (jak badanie dokumentacji i sporządzanie aktów administracyjnych). Sąd nie podziela jednak wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Należy wskazać, że bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami w ramach art. 106 K.p.a., to zgodnie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Słusznie więc Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wskazuje, że skoro np. uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) wymieniono jako przykładowe zadania należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to tym samym do tego zakresu należy zaliczyć również opiniowanie w trybie art. 106 K.p.a. przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiocie ustalenia, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06, opub. w ONSAiWSA 2008 r., nr 4, poz.67). To, czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego (art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), nie jest uzależnione od tego, czy działalność ta jest wykonywana w zakresie wyłącznych (samodzielnych) uprawnień decyzyjnych organu Inspekcji Sanitarnej, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania i w trybie art. 106 K.p.a. Istotą nie jest bowiem to, czy dany akt (postanowienie) zostanie wydane w trybie art. 106 K.p.a., czy też art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ale czy poza wydaniem aktu administracyjnego właściwy organ Inspekcji Sanitarnej przedsięwziął inne czynności techniczne związane ze sprawowaniem nadzoru. W ocenie Sądu nie ma bowiem podstaw do pobierania opłat tylko za te czynności, które stanowią akty administracyjne nawet wydane w zakresie szeroko pojętego nadzoru. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisu prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. po przekazaniu sprawy należy zbadać, czy były w tej sprawie podejmowane badania laboratoryjne lub inne czynności (poza związanymi z wydaniem aktu administracyjnego) z zakresu sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego i stosownie do tego albo umorzyć postępowanie w przypadku braku podstaw do ustalenia opłaty, albo ją ustalić uzasadniając podstawy jej nałożenia. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.