II SA/Kr 1096/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.K. i K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących Z.K. i K.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267)-zwany dalej k.p.a.- oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze. zm.) - odmówił Z. i K. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 8 marca 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na "P.P. M. i A. R. (...) obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 30 sierpnia 2013 r." W dniu 10 maja 2013 r., na dziennik podawczy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 maja 2013 r. znak: [...], za którym przekazano wniosek Z. i K. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2013 r. Organ wskazał, że Z. i K. K. złożyli odwołanie za pośrednictwem poczty w dniu 18 kwietnia 2013 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. - z upływem dnia 8 kwietnia 2013 r. Wskazując na poglądy orzecznictwa i doktryny organ wyjaśnił, że przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, uchybienie terminu do złożenia odwołania nie nastąpiło bez winy skarżących. Strony wykazały się bowiem brakiem należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. W treści wniosku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o przywrócenie terminu Z. i K. K. wskazali, że nie mogli złożyć w terminie odwołania, gdyż w terminie od dnia 12 marca do 3 kwietnia 2013 r. przebywali na leczeniu sanatoryjnym. Do wniosku o przywrócenie terminu załączone zostały karty informacyjne z pobytu sanatoryjnego, z których wynika, że Z. i K. K. w istocie przebywali w sanatorium w W. od 13 marca 2013 r. do 3 kwietnia 2013 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Przede wszystkim przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu do złożenia odwołania nie miała charakteru nagłego. Wprawdzie żaden przepis prawa nie nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązku informowania o planowanym urlopie czy pobycie w sanatorium, to jednak podmiot zamierzający skorzystać z uprawnienia procesowego w postaci przywrócenia terminu musi uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi nie było zawinione. Wina w uchybieniu terminu oceniana jest przy zastosowaniu kryterium należytej staranności, którą powinna zachować strona postępowania administracyjnego. Od strony wszczynającej postępowanie należy wymagać, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nawet bez odwoływania się do profesjonalnej wiedzy prawniczej, antycypowania możliwego toku czynności procesowych. Planując pobyt w sanatorium, czy urlop w trakcie toczącego się postępowania, strona winna, zgodnie z zasadami należytej staranności, poinformować organ o tym fakcie lub w inny sposób zapewnić możliwość skutecznego prowadzenia korespondencji między stroną, a organem, np. na czas nieobecności ustanowić pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że żadna informacja w tym zakresie do organu nie dotarła. Skoro brak winy strony w uchybieniu terminu nie został uprawdopodobniony organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 marca 2013 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. K. i K. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności wskazujących na brak winny w uchybieniu terminu, oraz poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie postanowienia z naruszeniem słusznego interesu obywateli. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie im czynnego udziału skarżących w sprawie i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżących stanowisko organu, iż na czas wyjazdu do sanatorium skarżący powinni poinformować organ o tym fakcie lub w inny sposób zapewnić możliwość skutecznego prowadzenia korespondencji między stroną, a organem np. na czas nieobecności pełnomocnika, jest zbyt daleko idące. Skarżący wyjeżdżając do sanatorium na leczenie nie zmienili miejsca stałego pobytu, a jedynie czasowo w nim nie przybywali. Ustanowienie pełnomocnika wiązałoby się natomiast z dużym obciążeniem finansowym. Skarżący podkreślili, że pobyt w sanatorium nie był przez nich planowany, lecz był kontynuacją leczenia szpitalnego, a wynikał z doraźnie wyznaczonego przez NFZ w K. terminu. Nadto skarżący podnieśli, że niezwłocznie po powrocie z leczenia, w dniu 4 kwietnia 2013 r., gdy znaleźli powtórne awizo, udali się do placówki pocztowej w B.. Tam uzyskali informację, że pisma których byli adresatami zostały już zwrócone do nadawcy. Skarżący udał się więc tego samego dnia (4 kwietnia 2013 r.) do siedziby organu w celu uzyskania informacji, co było przedmiotem adresowanej do nich przesyłki. Pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. – inspektor inż. R. K. poinformowała skarżącego, że z uwagi na brak zgody Powiatowego Inspektora nie może takiej korespondencji udostępnić. Poleciła także złożyć pisemnie wniosek. Działając zgodnie z tymi zaleceniami, skarżący złożyli wniosek w dniu 5 kwietnia 2013 r., w efekcie czego organ przesłał im decyzję w dniu 12 kwietnia 2013 r. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2013 r. wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywrócenie terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z powyższymi regulacjami o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje zatem łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu (1); wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (2); jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (3); we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania (4). W okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma przesłanka braku winy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1704/06; z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05). W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że wniosek skarżących nie zasługuje na uwzględnienie bowiem wskazana we wniosku okoliczność tj. pobyt w sanatorium nie stanowi tego rodzaju okoliczności, która uprawdopodabniałaby brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu strony wykazały się brakiem należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw, bowiem nie poinformowały organu o planowanym pobycie w sanatorium, ani też nie zapewniły możliwości skutecznego prowadzenia korespondencji z organem np. ustanawiając pełnomocnika. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym fakt przebywania na leczeniu sanatoryjnym nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania. Osoba świadoma tego, że w określonym, dłuższym okresie czasu nie będzie przebywać w swoim miejscu zamieszkania, powinna przed przewidywanym wyjazdem odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FZ 911/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 730/12). Niemniej jednak, niezależnie od tego, iż jak słusznie wywodzi organ, pobyt w sanatorium nie może stanowić o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie organ nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. Otóż skarżący podali, iż po powrocie z sanatorium tj. w dniu 4 kwietnia 2013 r. odebrali drugie awizo i jeszcze tego samego dnia udali się na pocztę by odebrać przesyłkę. Ponieważ, jak ustalili, przesyłki do nich adresowane, których nadawcą był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zostały odesłane do nadawcy, skarżący udał się niezwłocznie do siedziby ww. organu nadzoru budowlanego. Tam pracownik organu – inspektor inż. R. K. poinformowała go, że nie może udostępnić przedmiotowej korespondencji, z uwagi na brak zgody Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym celu ww. urzędnik PINB poleciła złożenie stosownego pisemnego wniosku, co też oboje skarżący zgodnie z tymi zaleceniami uczynili w dniu 5 kwietnia 2013 r.. W uwzględnieniu wniosku PINB w B. ponownie ekspediował skarżącym odpis decyzji z dnia 8 marca 2013 r. znak: [...] w dniu 12 kwietnia 2013 r. Powyższe doręczenie decyzji nie wywoływało jednak skutków procesowych, nie otwierało bowiem biegu nowego terminu do wniesienia odwołania, zachowując jedynie charakter informacyjny dla skarżących. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższych okoliczności, które mają kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji adresowana do skarżących była dwukrotnie awizowana tj. w dniach 11 marca 2013 r. i 19 marca 2013 r. Przyjąć zatem należy, że przesyłka została skarżącym skutecznie doręczona zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 44 k.p.a. w dniu 8 kwietnia 2013 r. Powyższe wskazuje zatem na to, iż skarżący mieli możliwość dochowania terminu do wniesienia odwołania, gdyby korespondencja lub akta sprawy zostały w dniu 4 kwietnia 2013r. w siedzibie organu I instancji udostępnione K. K.. Z relacji skarżących wynika jednak, iż pracownik organu odmówił K. K. udostępnienia przedmiotowej korespondencji, a tym samym uniemożliwił mu zapoznanie się z treścią wysłanej do skarżących decyzji. W ocenie Sądu bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych okoliczności, stwierdzenie przez organ, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku swojej winy w uchybieniu terminu jest przedwczesne. Gdyby bowiem postepowanie wyjaśniające potwierdziło relacje skarżących, oznaczało by to, iż należało by przyjąć, iż nie dochowali oni terminu do wniesienia odwołania bez swojej winy. Należy bowiem podkreślić, iż stawiając się w siedzibie organu I instancji w dniu 4 kwietnia 2013r., a więc w momencie, w którym oboje skarżący posiadali jeszcze otwarty termin do wniesienia odwołania, skarżący miał pełne prawo oczekiwać, iż zgodnie z dyspozycją art.8, 9 i 10 k.p.a. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego poinformuje go z jednej strony o treści ekspediowanej korespondencji, a także skutkach procesowych doręczenia w trybie art.44 k.p.a.. W przypadku gdyby istotnie relacja skarżących została potwierdzona w toku dalszego postepowania wyjaśniającego obowiązkiem organu pierwszej instancji było niezwłoczne jeśli nie wydanie, to co najmniej poinformowanie ww. strony postepowania o treści przedmiotowej korespondencji, a także sposobie liczenia biegu zawitego terminu do wniesienia odwołania. Powyższe zaznajomienie strony z treścią korespondencji, którą była opisana wyżej decyzja administracyjna mogło zostać zrealizowane także poprzez udostępnienie skarżącemu akt prowadzonego postępowania, do których przez cały czas Z. i K. K. posiadali prawo dostępu. Niezależnie od tego organ winien także pouczyć stronę, iż wydawanie dalszych odpisów nieodebranej korespondencji nie będzie wywoływało skutków procesowych, a jedynie ograniczy się do czysto informacyjnego charakteru. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że do chwili obecnej organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy pomimo, iż okoliczności podnoszone przez skarżących winny być znane organowi I instancji z urzędu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż sama już treść złożonego wniosku o przywrócenie terminu winna obligować Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do zainicjowania stosownego postępowania wyjaśniającego. W realiach niniejszej sprawy brak powyższych ustaleń wskazuje, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.. Jedną z naczelnych bowiem zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl z kolei art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Bk 19/12 zasada określona w art. 8 k.p.a. ma na celu wyrównanie pozycji obywateli w postępowaniach administracyjnych. Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Czynności organu administracyjnego zmierzające do ustalenia, czy skarżący uprawdopodobnili brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania powinny zostać podjęte z uwzględnieniem przedstawionych powyżej zasad. Rozpoznając ponownie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższą regulację zgodnie w orzecznictwie sądów administracyjnych traktuję się jako powinność organów prowadzących postępowanie. ( por. np. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 657/11 publ. LEX nr 1138433). Przy ocenie zasadności przedmiotowego wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien także nie tracić z pola widzenia regulacji art. 10 § 1 k.p.a., z godnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie wskazuje się, iż naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego, czy poszczególnych jego etapów, czy też konkretnych czynności procesowych. Wskazać w tym miejscu należy, iż z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wynika, iż prawo do przeglądania akt sprawy administracyjnej i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronom tego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu w ramach którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2013 r. znak: [...]. Reasumując, stwierdzić należy, że organ rozpoznając wniosek skarżących nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Ponieważ przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu zobowiązany będzie ponownie ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 58 k.p.a., w szczególności czy uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżących i czy dochowali oni przy tym należytej staranności.