II SA/Kr 1110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lipca 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia 20 marca 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. , po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lutego 2015 r. (data wpływu) A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty rocznej należnej Skarbowi Państwa za 2015 rok z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr: [...] ,[...] ,[...] o łącznej powierzchni 5,8636 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna N. w wysokości 532 473,52 zł, ustalonej w ugodzie z dnia 27 września 2011 r., zatwierdzonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2011 r. nr [...] , odmówił odroczenia terminu płatności opłaty rocznej. W dniu 10 kwietnia 2015 r. (za pośrednictwem Poczty Polskiej) odwołanie od powyższego pisma złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r., znak [...] - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) odwołanie jest środkiem zaskarżenia służącym stronie od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji. W przypadku wniesienia odwołania w przeprowadzanym postępowaniu wstępnym organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada dopuszczalność odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy przyczyn niedopuszczalności odwołania (przyczyn podmiotowych) zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, ponieważ Spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w drodze odwołania kwestionuje pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 20 marca 2015 r. Nr [...] , które nie jest decyzją administracyjną. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest kierunek wykładni, dyktowany ochroną praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, zmierzający do wypracowania zasady domniemania załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej w trybie k.p.a., jednak zasada ta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w drodze wykładni przepisów prawa materialnego można wywieść taką formę działania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt l SAB/OI 5/10). Zatem ustalenie, w jakiej formie prawnej powinien być załatwiony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wymaga dokonania analizy stosownych przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 885). Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. Przytoczony przepis nie określa formy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia innego terminu zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zatem z uwagi na fakt, że opłaty roczne, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają charakter cywilnoprawny należy sięgnąć do odpowiednich przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych. Przedmiotowa ustawa w rozdziale 5 zatytułowanym "Zasady gospodarowania środkami publicznymi" przewiduje możliwość umarzania, odraczania lub rozkładania na raty, przypadających jednostkom sektora finansów publicznych, należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. W przepisach art. 55 - 58 ustawy o finansach publicznych określone zostały przesłanki, organy właściwe i tryb dokonywania tych czynności. Według art. 58 ust. 2 tej ustawy umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Z powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej należnej Skarbowi Państwa z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. A zatem w sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma decyzji administracyjnej, brak jest możliwości skutecznego wniesienia odwołania, bowiem odwołanie jest środkiem prawnym służącym do weryfikacji decyzji administracyjnych. W świetle powyższego, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. z o.o., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem przez SKO, że "pismo" Prezydenta Miasta K. z dnia 20 marca 2015 roku nie jest decyzją administracyjną; - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta K. dnia 20 marca 2015 roku. Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania poprzez jego błędną wykładnie mające istotny wpływ na wynik sprawy, 2) zastosowanie regulacji art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, w tym również do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lipca 2015 r. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa prowadzona przed Prezydentem Miasta K. w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego posiadała charakter sprawy indywidualnej, w której stroną była A. sp. z o.o. Zważywszy, iż postępowanie prowadzone było przed organem administracji publicznej tj. Prezydentem Miasta K. należy przychylić się również do tezy, iż było to postępowanie administracyjne. Reasumując postępowanie prowadzone przed Prezydentem Miasta K. było "sprawą" w rozumieniu k.p.a. W dalszej kolejności wskazano, iż "pismo" z dnia 20 marca 2015 roku rozstrzygało istotę sprawy prowadzonej przed organem administracyjnym, bowiem bezpośrednio dotyczyło meritum żądania wniosku. Pismo Prezydenta Miasta K. z 20 marca 2015 roku miało wszystkie wymagane dla decyzji cechy za wyjątkiem pouczenia. Mianowicie pismo to zawierało zarówno oznaczenie organu i strony, datę, oznaczenie sprawy, lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej przez Prezydenta Miasta K. Innymi słowy "pismo" z dnia 20 marca 2015 roku spełniało niemal wszystkie przesłanki opisane w art. 107 k.p.a. i powinno w związku z tym być traktowane jako decyzja od której przysługuje odwołanie. W konsekwencji koniecznym jest stwierdzenie, iż "pismo" Prezydenta Miasta K. z dnia 20 marca 2015 roku pomimo odmiennego zatytułowanie miało w istocie wszystkie cechy decyzji i w konsekwencji stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwało od niej odwołanie. Stanowisko zgodnie z którym odmowa udzielenia pomocy publicznej może nastąpić w zwykłej formie pisemnej od której nie przysługuje odwołanie jest w przekonaniu skarżącej błędne. Umożliwienie korzystania przez organ administracyjny z jedynie formy pisemnej dla rozstrzygania wniosków składanych w trybie administracyjnym prowadziłoby do ograniczenia zagwarantowanych stronom środków prawnych w tym do pozbawiania strony prawa do zbadania legalności postępowania przez Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie. Istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, w jakiej formie prawnej ma być załatwiony wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości: czy - jak chce skarżący - rozstrzygnięcie takiego wniosku winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też wystarczy udzielenie odpowiedzi tzw. "zwykłym pismem" - jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawodawca w art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym zawarł regulacje dotyczące opłat za użytkowanie wieczyste nie wskazał wprost w jakiej formie ma nastąpić ewentualne odroczenie terminu zapłaty opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W ust. 4 powołanego przepisu stwierdził: "Opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Właściwy organ, na wniosek użytkownika wieczystego złożony nie później niż 14 dni przed upływem terminu płatności, może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego". Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z przepisu tego literatura i orzecznictwo wyprowadziły zasadę domniemania rozstrzygania sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Rozważania na temat tego domniemania zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12: "W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej".(...) W konsekwencji, w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnosi się to zwłaszcza do rozstrzygnięć opartych na uznaniu, czy na ocenie nieostrych przesłanek – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego należy więc wywieść normę, która stanowi, że w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Z punktu widzenia powyższych rozważań istotne jest ustalenie, czy rozstrzygana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, czy też jest sprawą cywilną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tylko ta pierwsza kategoria spraw może być rozstrzygana w drodze decyzji. Wątpliwości w tym zakresie mogą wynikać z faktu, że użytkowanie wieczyste to ograniczone prawo rzeczowe, ustanawiane w aktualnym stanie prawnym w drodze umowy. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest jednak umową specyficzną - m. in. ze względu na fakt, że prawem użytkowania wieczystego mogą być obciążone wyłącznie grunty stanowiące własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków). Uregulowana jest w kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W obu tych ustawach przeważają unormowania cywilistyczne, a więc oparte na zasadzie równorzędności podmiotów będących stronami stosunku prawnego. Jedna ze stron omawianego stosunku prawnego jest zawsze podmiotem publicznoprawnym - osobą prawną reprezentowaną zgodnie z właściwymi przepisami ustawy tj. kodeksu cywilnego bądź właściwej ustawy samorządowej. Z faktu tego można wywieść błędny wniosek (tak jak to zrobił skarżący), że skoro postępowanie prowadził Prezydent Miasta K. , a więc organ administracji, to było to postępowanie administracyjne. Błąd taki jest konsekwencją braku rozgraniczenia pomiędzy tzw. imperium i dominium. Państwo oraz jednostka samorządu terytorialnego jako szczególne podmioty prawa podejmują działania w sferze władczej (imperium) i w sferze stosunków cywilnoprawnych (dominium). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. I OSK 651/05 (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych po adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ): "Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż Skarb Państwa jest szczególną, państwową osobą prawną, której podstawą prawną istnienia i działania – właśnie jako osoby prawnej – są przepisy art. 33 i 34 k.c. Rozróżnienia ponadto wymaga funkcjonowanie państwa w ramach imperium i dominium. Bowiem, w ramach imperium państwo czerpie upoważnienie do ingerencji w sferę praw jednostek z sytemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie ich upoważnienia (por. uchwałę SN z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt III CZP 72/93). Zaś w ramach dominium Skarb Państwa, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, realizuje przysługujące mu uprawnienia właścicielskie, przy zastosowania instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. W tym drugim przypadku chodzi więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami. Niewątpliwie zatem, możliwe jest zawieranie przez Skarb Państwa umów cywilnoprawnych na zasadach i w formach przewidzianych właśnie przez prawo cywilne". Rozważania te można w pełni odnieść do jednostki samorządu terytorialnego, jaką w niniejszej sprawie jest Gmina Miasta K. Jednostka samorządu terytorialnego zawierając umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste działa w granicach dominium, bowiem jako podmiot prawa cywilnego dysponuje nieruchomością stanowiącą jej własność. Wprawdzie jej postępowanie jest w pewien sposób ograniczone w porównaniu do innych podmiotów prawa cywilnego (choćby poprzez wymóg wyboru kontrahenta co do zasady w drodze przetargu), jednak nadal jest to stosunek prawny oparty na zasadzie równorzędności podmiotów, a więc stosunek z zakresu prawa cywilnego. Również opłata za użytkowanie wieczyste ma charakter cywilnoprawny, co nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów powszechny, Sądu Najwyższego ani sądów administracyjnych. I tak na przykład Sąd Apelacyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. I ACa 180/14 (LEX nr 1506711) wskazał: "Umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny i taki też charakter mają opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym także pierwsza opłata". Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. I CSK 692/09 (LEX nr 736524) stwierdził: "De lege lata nie ma wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru opłaty rocznej (także tzw. opłaty pierwszej), wynika ona bowiem ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego właściciela z użytkownikiem wieczystym nawet wówczas, gdy źródłem powstania tego prawa rzeczowego nie była umowa stron, lecz przepis ustawy". Na gruncie przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczysty Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w następujący sposób: "Spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyska charakter sprawy administracyjnej" (postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. I OSK 408/13, LEX nr 1302760). Z kolei w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. I OSK 1218/10 (LEX nr 1080897) NSA wyraził stanowisko: "Postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy k.p.a. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej". Spór w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie ustawodawca posłużył się w nim słowami "właściwy organ (...) może ustalić inny termin zapłaty", jednak w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę nie chodzi tu o organ administracji w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz o "właściwy organ osoby prawnej, która oddaje grunt w użytkowanie wieczyste. Tak jak już wcześniej wspomniano jednostki samorządu terytorialnego (jak i inne podmioty publicznoprawne) w obrocie cywilnoprawnym podlegają pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te dotyczą również możliwości odraczania należnych im za użytkowanie wieczyste opłat. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odroczenie opłaty rocznej może nastąpić najwyżej na okres do końca danego roku kalendarzowego. Warunkiem odroczenia jest złożenie wniosku przez użytkownika wieczystego w określonym terminie. Ustawodawca nie wskazał kryteriów oceny zasadności wniosku, co jednak w żaden sposób nie może zostać uznane za jednostronne i władcze rozstrzyganie o prawach i obowiązkach innych osób czyli za władztwo administracyjne. Nie może być również zakwalifikowane jako uznanie administracyjne podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę spór o odroczenie opłaty rocznej jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, bowiem jest to spór ze stosunku z zakresu prawa cywilnego tj. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż zastosowanie w tym przypadku powinny znaleźć przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym również art. 58 ust. 2 tej ustawy, który to przepis przewiduje formę pisemną, a nie formę decyzji administracyjnej. Podsumowując, spór o którym mowa, jest sprawą cywilną, nie sprawą administracyjną rozstrzyganą w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też powodu domniemanie rozpoznawania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie będzie miało w niniejszej sprawie zastosowania. Prezydent Miasta K. przedstawiając swoje stanowisko występuje jako organ osoby prawnej - Gminy Miasta K. , będącej właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Działa w granicach dominium, a nie jako organ administracji. W istocie wniosek o odroczenie stanowi swego rodzaju negocjacje warunków umowy w granicach wynikających z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że pismo Prezydenta w przedmiocie wniosku strony skarżącej o odroczenie płatności opłaty rocznej spełnia "niemal wszystkie przesłanki opisane w art. 107 k.p.a." nie może zmienić oceny statusu prawnego tego pisma. W świetle powyższych rozważań zaskarżona postanowienie okazało się prawidłowe, bowiem wniesienie odwołania od stanowiska Prezydenta Miasta K. , które nie jest decyzją administracyjną, jest niedopuszczalne. Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.