II SA/Kr 1113/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. O. na uchwałę nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 4 ust. 1 lit. c; II. zasądza od Gminy Lubień na rzecz skarżącego S. O. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lipca 2022 r. skarżący S.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na dwie uchwały: nr XXXIV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień (Dz.Urz. Woj. Małop. z dnia 12 stycznia 2022 r., poz. 466) oraz nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień (Dz.Urz. Woj. Małop. z dnia 30 grudnia 2021 r., poz. 8192). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień. Skarżący zaskarżył wskazane na wstępie uchwały w części, zakresie w jakim nakładają na mieszkańców Gminy Lubień obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych, poprzez dostarczenie tychże odpadów do punktu PSZOK zlokalizowanego na terenie Gminy Lubień, nie umożliwiając mieszkańcom Gminy Lubień odbioru odpadów zielonych z terenów posesji. Zaskarżonym uchwałom Rady Gminy Lubień skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: • art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez pominięcie, iż odpady zielone są odpadami komunalnymi w rozumieniu wskazanych przepisów, co powoduje, iż każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów. • art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez ustalenie w zaskarżonych aktach prawa miejscowego, iż odbiór odpadów zielonych z terenu Gminy Lubień będzie odbywał się wyłącznie w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów znajdującego się na terenie Gminy, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z terenów posesji. • art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez pominięcie w zaskarżonych uchwałach Rady Gminy Lubień, iż na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia mieszkańcom odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji oraz umożliwienie przyjmowania odpadów od mieszkańców w punktach selektywnego odbioru odpadów i ustalenie w zaskarżonych uchwałach, iż odpady zielone mogą być usuwane z terenów posesji wyłącznie poprzez ich wywóz przez właścicieli do punktu selektywnej zbiórki odpadów zlokalizowanego na terenie Gminy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie uchwał w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od Gminy Lubień na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości 800 zł, które poniósł on w związku z koniecznością złożenia skargi na akty prawa miejscowego, na którą to kwotę składa się kwota opłaty sądowej od skargi w wysokości 300 zł oraz koszt sporządzenia skargi przez adwokata w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią uchwały numer XXXlV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną część oraz uchwały numer XXXlV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień, mieszkańcy Gminy Lubień mają obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych poprzez dostarczenie ich do punktu PSZOK na terenie Gminy Lubień. Odpady te nie są w ogóle odbierane z terenów posesji, zapewniona jest jedynie możliwość ich zawiezienia do punktu selektywnej zbiórki odpadów na koszt właściciela posesji. Skarżący wskazał, że taki sposób uregulowania obowiązków Gminy Lubień w zakresie obowiązku utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości w gminach nie zawiera definicji legalnej "odpadów", odsyłając w tej kwestii do definicji "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie zatem przepisów ustawy o odpadach odpady zielone to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. W konsekwencji uznać trzeba, że odpady zielone są odpadami komunalnymi, a postanowienia uchwały, którą gmina reguluje wysokość opłat związanych z odbiorem odpadów komunalnych, jak i zasady odbioru odpadów komunalnych, powinny dotyczyć również odpadów zielonych. Zgodnie z art 6c ust. 1 o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pojęcie "odpady komunalne" oraz "odpady zielone" precyzuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Podkreślił, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzone zostało rozróżnienie pojęć "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów. Gmina ma zapewnić mieszkańcom zarówno odbiór odpadów komunalnych, jak i możliwość ich przywozu do wyznaczonych w tym celu punktów. Są to odrębne i różne sposoby oddawania odpadów, które nie mogą być traktowane przez organy gminy jako formy zamienne. Te dwa sposoby utrzymania czystości nie mogą się wzajemnie wykluczać, a jedynie uzupełniać. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 4944/21 "Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Stąd nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie nieodpłatnego przyjmowania bioodpadów po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki w kontekście brzmienia wskazanego przepisu może stanowić dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania z nieruchomości zamieszkałych bioodpadów bez ograniczenia ilościowego." Taki zresztą pogląd dominuje w orzecznictwie Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy wyraźnie wskazują, iż obowiązkiem gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, jest zapewnienie zarówno odbioru odpadów komunalnych, jak i ich przyjmowanie w punkcie selektywnej zbiórki odpadów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego stanu faktycznego skarżący wskazał, że wprowadzenie w zaskarżonych uchwałach obowiązku dla mieszkańców przywożenia odpadów zielonych do punktów selektywnej zbiórki odpadów i brak zapewnienia odbioru tychże odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości narusza wskazane przepisy prawa. Dlatego też wskazane postanowienia zaskarżonych uchwał powinny zostać uchylone. Skarżący podniósł, że wielokrotnie zwracał ustnie uwagę, iż taka regulacja uchwał "śmieciowych" jest niezgodna z zapisami ustawy o utrzymaniu porządki i czystości w gminach, jednak uzyskał jedynie informację, iż uchwały są prawidłowe. W związku z tym zwrócił się także w formie pisemnej do organów Gminy Lubień, wzywają je do zaprzestania naruszania prawa. W odpowiedzi uzyskał jedynie informację, iż uchwały te są zgodne z prawem, a przepisy pozwalają na zawarcie takiej regulacji odbioru odpadów, jakie znajdują się w zaskarżonych uchwałach. Wskazał końcowo, że mimo uregulowania zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym to ustawodawca przyznaje gminie prawo do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, to gmina nie ma tym zakresie pełnej dowolności. Postanowienia te nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Tym samym Rada Gminy Lubień nie mogła uregulować kwestii odbioru odpadów zielonych od mieszkańców w sposób wskazany w zaskarżonych uchwałach. Na wezwanie Sądu w piśmie z 13 października 2022 r. skarżący określił naruszenie zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia wskazując, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała numer XXXIV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 r. narusza interes prawny skarżącego w postaci prawa do odbioru przez Gminę wszelkiej kategorii odpadów bezpośrednio z terenu jego nieruchomości, zagwarantowany w art 6c ust. 1 i innych wskazanych w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponadto uchwała ta różnicuje w sposób bezpodstawny status prawny właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Lubień, dyskryminując właścicieli nieruchomości nieprowadzących gospodarstw rolnych, którzy nie mogą we własnym zakresie kompostować odpadów zielonych i wykorzystywać ich wtórnie, więc zmuszeni są we własnym zakresie i na własny koszt wywozić odpady zielone do zlokalizowanego na terenie Gminy Lubień punktu PSZOK. Jest to nieuzasadnione nałożenie na właścicieli takich nieruchomości dodatkowych wydatków finansowych, mimo iż ponoszą oni i tak koszty związane z opłatami za gospodarowanie odpadów komunalnych, ustalonych zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubień wniosła o oddalenie skargi w całości. Podniesiono, że skarżący żąda uchylenia obu zaskarżonych uchwał w zakresie "w jakim nakładają na mieszkańców Gminy Lubień obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych, poprzez dostarczenie tychże odpadów do punktu PSZOK zlokalizowanego na terenie Gminy Lubień, nie umożliwiając mieszkańcom Gminy Lubień odbioru odpadów zielonych z terenów posesji", jednak w skardze nie wskazano konkretnych przepisów prawa miejscowego, których uchylenia skarżący się domaga. Rada Gminy Lubień nie zgodziła się ze skargą. Obie zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie i w ramach ustawowego upoważnienia. Podstawą prawną uchwały Rady Gminy Lubień nr XXXIV/291/2021 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień jest art. 6r ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wbrew kategorycznemu twierdzeniu skargi wobec obu zaskarżonych uchwał, żadna z nich nie nakłada na mieszkańców Gminy Lubień obowiązku usuwania we własnym zakresie i na własny koszt wszystkich "odpadów zielonych". Ograniczenie odbioru odpadów bezpośrednio z nieruchomości dotyczy jedynie wymienionych w ustawie "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów". Pozostałe odpady zielone, np. resztki roślin domowych, są odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości, wraz z innymi bioodpadami, co wyraźnie wynika np. z § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień. Zaskarżone prawo miejscowe nie wyklucza z systemu zbiórki odpadów komunalnych nawet tych komunalnych odpadów zielonych, które stanowią "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów", a jedynie optymalizuje koszt usługi publicznej. Z zasady koszt dostarczenia tej grupy odpadów zielonych do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK) nie obciąża usługi publicznej, czyli ogółu mieszkańców. Jednocześnie zaskarżone prawo miejscowe nie pozbawia mieszkańców możliwości wnioskowania, aby Gmina za zwrotem kosztów dostarczyła te odpady do PSZOK w drodze wyjątku, np. gdy właściciel nie ma takiej technicznej możliwości. Rada Gminy Lubień jest organem administracji publicznej w pełni upoważnionym do ustanowienia prawa miejscowego wdrażającego powyższe rozwiązania. W szczególności art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala jej na wprowadzenie do Regulaminu utrzymania czystości i porządku postanowienia o "zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne". W dalszej kolejności art. 6r ust. 3 ustawy uprawnia ją do określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych. Co więcej, zgodnie z art. 6r ust. 3a ustawy wspomniana kompetencja rozciąga się także na prawo "ograniczenia ilości (...) odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne (...) odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Organ przy tym podkreślił, że przed uchwaleniem zaskarżonego prawa miejscowego analogiczne rozwiązania były już kontrolowane pod względem legalności i sądy administracyjne nie dopatrywały się w nich naruszeń. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 516/18, rolą gminy jest stworzenie warunków umożliwiających właścicielom pozbywanie się odpadów zielonych z nieruchomości, przy czym ich fizyczny odbiór bezpośrednio z terenu nieruchomości jest jedną z możliwości, a nie bezwzględnym obowiązkiem gminy, którego nie miałaby prawa rozwiązać w inny sposób. Zdaniem Rady Gminy Lubień pomiędzy stanem faktycznym rozpatrywanym w niniejszej sprawie, a treścią przytoczonego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OSK 4944/21 z dnia 21.04.2022 r. zachodzą istotne różnice. Przytoczony przez skarżącego w ramach argumentacji wyrok dotyczył bowiem prawa miejscowego uchwalonego w roku 2020 i na podstawie ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym. Istotnie, w 2020 r. przepis art. 6r ust. 3a ustawy nie wymieniał "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów" co mogło doprowadzać do rozbieżnych rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych w konkretnych przypadkach. Zgoła inaczej jest w niniejszym przypadku, w którym Rada Gminy Lubień podjęła zaskarżone uchwały w dniu 22 grudnia 2021 r., gdy nowe brzmienie ustawy od dwóch miesięcy przyznawało już radom gmin prawo ilościowego ograniczenia tych odpadów "odbieranych lub przyjmowanych" przez PSZOKi. Z tej przyczyny argument skargi należy uznać za nietrafiony. Rada Gminy Lubień podkreśliła, że ukształtowany przez nią szczegółowy zakres i sposób świadczenia usługi publicznej jest przedmiotem ogólnego konsensusu i w warunkach miejscowych Gminy Lubień jest on w najwyższym stopniu celowy. Skarżący otrzymał od Rady Gminy Lubień pełne wyjaśnienie w tej sprawie pismem z dnia 22.06.2022 r., w którym zwizualizowano też prywatne obszary zielone położone w Gminie i związany z tym zakres poruszanej problematyki. Gmina Lubień ma charakter wiejski i jest położona w turystycznym obszarze Beskidu Wyspowego, gdzie dominuje zabudowa zagrodowa i prywatne pastwiska. Co istotne, także lasy porastające powierzchnię gminy mają charakter prywatny i są użytkowane przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, zgodnie z potrzebami pojawiającymi się w miejscu zamieszkania. Powstające w związku z tym odpady zielone są zwyczajowo kompostowane i wykorzystywane wtórnie. Rada Gminy Lubień uznała za właściwe dostosowanie się tej okoliczności i wykorzystanie jej dla zoptymalizowania kosztów usługi publicznej, jaką jest zagospodarowanie odpadów. Odpady komunalne, także zielone, są więc objęte zakresem usługi publicznej, lecz szczegółowym sposobem usunięcia tych z nich, które stanowią "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów" jest ich odbieranie od właścicieli wyłącznie w gminnym PSZOKu, zapakowanych w worki. Takie rozwiązanie równocześnie wspiera miejscową ekologiczną praktykę kompostowania większości odpadów zielonych, jak również racjonalizuje zachowania właścicieli odpadów zielonych, co w praktyce przekłada się na zakres ich obciążeń finansowych. Mieszkańcy lokalnej wspólnoty samorządowej uniknęli w ten sposób niepotrzebnych dodatkowych wydatków, które w innym przypadku musiałyby ich obciążyć. Mając na względzie powyższe organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Z pewnością konieczność częściowego uchylenia zaskarżonych uchwał nie zostało wykazane. W ostatniej kolejności organ zwrócił uwagę na to, że sprawujący nadzór nad działalnością Gminy Lubień w zakresie zgodności z prawem Wojewoda Małopolski zaniechał skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również z własnej kompetencji do złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W piśmie z 3 grudnia 2022 r. skarżący wskazał, że nie dysponuje możliwościami technicznymi uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Równocześnie odnosząc się do odpowiedzi na skargę, w której Rada Gminy Lubień stwierdza, że "nie nakłada na mieszkańców Gminy Lubień obowiązku usuwania we własnym zakresie i na własny koszt wszystkich odpadów zielonych" oraz że "ograniczenie odbioru odpadów bezpośrednio z nieruchomości dotyczy jedynie wymienionych w ustawie części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów. Pozostałe odpady zielone np. resztki roślin domowych są odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości, wraz z innymi bioodpadami, co wyraźnie wynika np. z § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 Regulaminu." - skarżący podniósł, że jego zdaniem zagospodarowanie odpadów pochodzących z roślin domowych nie stanowi większego problemu ani w miastach ani w domach położonych na terenach wiejskich i obie uchwały będące przedmiotem skargi w rozumieniu skarżącego w ogóle ich nie dotyczą, nie są w nich wymieniane, jak również nie występują w § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 Regulaminu będącego załącznikiem do Uchwały XXXIV/290/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. Odpady pochodzące z pielęgnacji przydomowych niewielkich ogródków takie jak usuwane chwasty, liście drzew, inna niepożądana roślinność, małe gałązki krzewów, rozdrobnione ścinki gałęzi powstałe przy pielęgnacji drzew owocowych występują w dużej ilości i do roku 2021 gmina odbierała je z nieruchomości określając specjalny kolor worków na te odpady lub traktując je jako bioodpady. W zależności obszaru działki, nie będącej częścią gospodarstwa rolnego i od rodzaju jej zagospodarowania, tych odpadów może być kilkanaście/kilkadziesiąt worków rocznie. Dostarczenie takiej ilości worków do PSZOKu w Gminie jest problemem dla poszczególnych mieszkańców, jak również nie wszyscy mają możliwość kompostowania takiej ilości odpadów. Uchwała XXXIV/291/2021, zaskarżona w niniejszej sprawie, wymienia odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów jako podlegające odbiorowi (§ 2 ust. 1f) oraz ustala procedurę odbioru tych odpadów w PSZOKu (§ 4 ust. 1c), jak również nakłada na mieszkańców obowiązek dostarczenia ich do PSZOKu "we własnym zakresie i na własny koszt"- § 7 ust.3 w/w uchwały. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, w której Rada Gminy Lubień stwierdza, że "zaskarżone prawo miejscowe nie pozbawia mieszkańców możliwości wnioskowania, aby Gmina za zwrotem kosztów dostarczyła te odpady do PSZOKu w drodze wyjątku, np. gdy właściciel nie ma technicznie takiej możliwości" – skarżący podniósł, że w jego osobistych kontaktach w Urzędzie Gminy oraz w odpowiedzi na jego pisma skierowane do Wójta Gminy Lubień, Przewodniczącego Rady Gminy (z dnia 30.05.2022) i otrzymanych odpowiedziach z dnia 22.06.2022 nie został poinformowany o takiej możliwości. Wszystkie w/w pisma są załącznikami do skargi rozdzielonej obecnie na sygn. akt II SA/Kr 1113/22 oraz sygn. akt II SA/Kr 1112/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na dzień orzekania obowiązujący dotąd stan epidemii został, od 16 maja 2022 r., zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 20 grudnia 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 16 listopada 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713, dalej u.s.g.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na Gminie Lubień spoczywa bezwzględny ustawowy obowiązek prawny zapewnienia jej mieszkańcom odbioru bezpośrednio z terenu ich nieruchomości odpadów komunalnych stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów, w ramach ponoszonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy też czy Rada Gminy Lubień w zaskarżonej uchwale w sposób zgodny z prawem nałożyła na mieszkańców Gminy Lubień obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych, poprzez dostarczenie tych odpadów do punktu PSZOK zlokalizowanego na terenie Gminy Lubień, bez opcji odbioru przez Gminę od mieszkańców odpadów zielonych z terenów ich posesji. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519, dalej "u.c.p.g."), gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Zgodnie zaś z pkt 6 - tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5, (a więc także bioodpadów) oraz pozostałych wymienionych w tym punkcie. Art. 1b ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Wedle art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 , przyjmowanie odpadów o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. "Z powyższego zatem wynika to, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów i wprowadza odrębnie różne sposoby oddawania odpadów, a co za tym idzie mechanizmy te jakkolwiek służą jednemu celowi, to jednak nie mogą być traktowane jako formy zamienne, kształtowane według uznania gminy. Mają bardziej charakter komplementarny. Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina (...). Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2019r. sygn. akt II OSK 2892/18)" – tak wyrok NSA z 21.04.2022r., sygn. III OSK 4944/21. Przytoczone orzeczenie podkreśla wskazywaną komplementarność obu sposobów postępowania z odpadami w ramach opłaty oraz konieczność zorganizowania obu tych sposobów na terenie gminy. O wyjątku stanowi art. 3 ust. 2c u.c.p.g. (obowiązujący w trakcie tworzenia skarżonej uchwały), zgodnie z którym: "Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania". Inaczej mówiąc, jeśli gmina odbiera całość bioodpadów od mieszkańców, może zaniechać ich odbierania w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK). Na istotę tego uregulowania trafnie wskazał WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2022 r. II SA/Gl 861/22 LEX nr 3397534: "Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepis ten należy stosować wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Oznacza to tyle, że tylko w przypadku, gdy gmina przyjmuje wszystkie bioodpady "u źródła" ich wytworzenia, czyli bezpośrednio u właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, to tylko wtedy może nie przyjmować bioodpadów w punkach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Intencją ustawodawcy było bowiem, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, przewożąc je bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja powyższych przepisów uzasadniona jest racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgicznymi rodzajami odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu. Składowanie ich tym samym w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych może być problematyczne. Dlatego z tego powodu ustawodawca uznał, że w przypadku gdy gminy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zapewniają właścicielom nieruchomości odbiór u "źródła" całości wytworzonych bioodpadów, to niecelowe jest by gmina dodatkowo musiała przyjmować ten rodzaj odpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych. Analizując kwestionowane skargą uregulowania prawne zaskarżonej uchwały, obowiązujące w Gminie Lubień, Sąd wskazuje, że z zgodnie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przepis ten był delegacją dla uchwałodawcy lokalnego uchwalenia uchwały nr XXXIV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień. W § 2 pkt 1 e) tej uchwały ustalono, że w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbierane są m. in. bioodpady. Jednocześnie w § 3 a) zapisano, że ustala się, że bezpośrednio z terenu nieruchomości odbierane będą w każdej ilości m. in. bioodpady. Zatem gmina zobowiązała się odbierać całość bioodpadów od właściciela nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 2c u.c.p.g. został zatem prawidłowo zastosowany. We wrześniu 2021 r. miała miejsce zmiana ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, która zezwoliła na ograniczenie ilości odbieranych lub przyjmowanych odpadów. Chodzi tutaj o aktualne brzmienie art. 6r ust. 3a u.c.p.g., który brzmi następująco: w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z regulacją § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały: ustala się, że następujące rodzaje odpadów komunalnych odbierane będą od właścicieli nieruchomości wyłącznie w gminnym Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK): lit. c) - części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów. To ograniczenie należy uznać za sprzeczne z prawem, a konkretnie z przepisem art. 3 ust. 2c u.c.p.g. ("Gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania."), patrząc na ten przepis systemowo, a więc w powiązaniu z art. 6r ust. 3a. ("W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.). Jeśli bowiem gmina decyduje się na ograniczenie odbieranych bioodpadów z nieruchomości (tu "części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów"), to winna jednocześnie dopuścić ich oddawanie (w zakresie przez nią ustalonym, który w oparciu o art. 6r ust. 3a u.c.p.g. może być ograniczony) do PSZOK, w ramach ustalonej opłaty. W świetle obecnie obowiązujących przepisów tylko takie rozwiązanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 września 2022 r., sygn. II SA/Gl 874/22 LEX nr 3411564: "O zaniechaniu "przyjmowania" odpadów w punkcie mowa jest w art. 3 ust. 2c ww. ustawy, a zatem "przyjmowania" można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest "odbieranie" (w tym przypadku bioodpadów z miejsc wytwarzania"). Z kolei, gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania, to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne. Wprowadzenie ww. regulacji dotyczącej bioodpadów i wprowadzenie przyjmowania tych odpadów wyłącznie w ramach usług dodatkowych (dodatkowo odpłatnych) świadczonych przez gminę, na ustalonych w uchwale warunkach, pozostaje zatem w sprzeczności z ww. przepisami ustawy". Konkludując należy stwierdzić, że zapis § 4 ust. 1 lit. c kwestionowanej skargą uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie, co czyni skargę uzasadnioną i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 4 ust. 1 lit. c, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 300 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.