II SA/Kr 1134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi U. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Starosta [...] postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku U. K. z dnia 7 lutego 2017 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] Starosty [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. znak: [...], którą udzielono K. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Z. G., gmina T.. W uzasadnieniu podał, że w dniu 23 lutego 2017 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. przekazujące wniosek U. K. z dnia 7 lutego 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. Wnioskodawczyni wskazała, że nie otrzymała żadnej informacji w sprawie w/w budowy, mimo że jest właścicielką działek nr [...] i [...] sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ wskazał również, że w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. U. K. wyjaśniła, że informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powzięła w dniu 20 lipca 2016 r.. W tym dniu, po stwierdzeniu wykonania prac budowlanych na działce nr [...], w Starostwie Powiatowym uzyskała informację potwierdzającą wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że U. K. wniosła podanie o wznowienie postępowania po upływie 6 miesięcy od kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a zatem z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. Ponadto organ podał, że obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę został ustalony prawidłowo.. Działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania w/w budowy na działce nr [...], wobec powyższego brak podstaw do uznania U. K. za stronę tego postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła U. K. twierdząc, że jest stroną postępowania ze względu na fakt, że budynki objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę zostały wybudowane niezgodnie z obowiązującym prawem, gdyż od granicy z jej posesją do linii budynku nie ma ustawowej odległości 4 m. Podała również, że nie doszło do naruszenia terminu albowiem stosowne pismo złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. już w dniu 21 lipca 2016 r., czyli w ustawowym terminie. Wojewoda postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego na wniosek organ winien zbadać legitymację osoby składającej wniosek (czy jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Przepisem stanowiącym podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t). Analiza akt sprawy potwierdziła, że budowę budynku gospodarczego zaplanowano w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], a budynku mieszkalnego w odległości 6,50 m od granicy działki nr [...]. Ponadto, zaprojektowanie budynków o wysokości 8,11 m (budynek mieszkalny) oraz 5,98 m (budynek gospodarczy), zlokalizowanych zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia oraz wykonanie ich z materiałów nierozprzestrzeniających ogień powoduje, że budowa tych budynków nie ma żadnego wpływu na zagospodarowanie działek sąsiednich, co oznacza, że działki U. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę, a zatem nie przysługuje jej przymiot strony. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że odwołująca o decyzji dowiedziała się 20 lipca 2016 r. Na podstawie uzyskanego pisma wnioskodawczyni z dnia 20 lipca 2016 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. ustalił, że nie stanowiło ono wniosku o wznowienie postępowania. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się do zarzutów żalącej się dotyczących zgodności zaprojektowanych obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kwestii wyłączenia terenu inwestycji z gruntów rolnych. U. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody. Skarżąca wskazała, ze została świadomie z i z premedytacją pominięta jako strona postępowania w sprawie udzielenia K. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości Z. G., gmina T.. Podniosła, że nieprawdą jest, że w dniu 20 lipca 2016 r. została poinformowana przez pracownika starostwa o wydanej decyzji. Pracownik podał jedynie, że "nie wydał decyzji niezgodnej z prawem" i zasłaniając się ochroną danych osobowych, nie ujawnił osoby inwestora, jak również odmówił wglądu w akta sprawy. Podała, że stosowne pismo złożyła w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego w zakreślonym ustawą terminie tj. w dniu 21 lipca 2016 r. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem organów, że działki będące jej własnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazała na własne pomiary odległości obiektów budowlanych od granic działki które wskazują, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia. Zarzuciła również budowę szamba blisko granicy, brak odniesienia się do linii zabudowy innych obiektów na terenie działki nr [...] oraz pominięcie kwestii kominów i ciągów kominowych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2014.1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U.2018.1302) - dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii. Skarga została oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowieniowego. Postępowanie organu, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa oraz 145a k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ może odmówić wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony tylko wtedy, gdy okoliczność ta ma charakter ewidentny. W przeciwnym razie interes prawny wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu podlegać będzie badaniu dopiero na dalszym etapie – po wznowieniu postępowania. Stanowisko takie zostało przedstawione między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1107/17(publikowany w internetowej bazie cbois), w którym wskazano, że tylko wówczas, gdy z twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że składa go podmiot niebędący stroną organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wniosek został złożony z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 148 K.p.a. Jednocześnie organ dokonał ponownej analizy sprawy pod kątem prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Z uwagi na fakt, że przedmiotem wznowienia jest decyzja o pozwoleniu na budowę, a skarżąca jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji nie można uznać, że brak interesu strony ma charakter oczywisty. Organy badając powyższą kwestię przeprowadziły analizę rozwiązań zaprezentowanych w projekcie budowlanym, skupiając się na zachowaniu odległości od granic zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t). Już to samo pozwala na stwierdzenie, że brak interesu prawnego skarżącej nie był ewidentny, zwłaszcza, że zgodność z powyższym przepisem nie oznacza jeszcze automatycznie, że obszar oddziaływania zamknie się w obrębie działki inwestora. Powyższe zagadnienia powinny więc podlegać badaniu dopiero po wznowieniu postępowania. Dlatego też ta część uzasadnienia postanowienia tak organu I, jak i II instancji była zbędna. Wadliwość ta nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Zasadniczą okolicznością mającą znaczenie w sprawie było ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Należało zatem rozstrzygnąć dwie kwestie: kiedy skarżąca dowiedziała się o wydanej decyzji i czy pismo z dnia 20 lipca 2016 r. wniesione do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. można było uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. To na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia zachowania powyższego terminu, a organ administracji publicznej swobodnie ocenia przedstawiony materiał dowodowy. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, powołaną przez wnioskodawcę przesłanką wznowienia był właśnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", a zatem zastosowany powinien był przepis art. 148 § 2 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "dowiedzenie się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu, więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. II OSK 674/13, publikowany w internetowej bazie cbois). Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2043/12, LEX nr 1450858). Dla oceny dopuszczalności wznowienia ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji ma znaczenie kluczowe. Stan faktyczny w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca podejmowała próby ustalenia jaka inwestycja jest realizowana na sąsiedniej działce niezwłocznie po zaobserwowaniu przystąpienia do robót budowlanych. W piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że w trakcie wizyty w starostwie w dniu 20 lipca 2016 r. otrzymała informację o wydanej decyzji. Także w zawiadomieniu PINB z dnia 1.09.2016 r. stanowiącym odpowiedź na wniesioną skargę została zawarta informacja, że prowadzone roboty budowlane pozostają w zgodzie z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Wniesienie zatem dopiero w dniu 7 lutego 2017 r. wniosku o wznowienie postępowania nie może być uznane za czynność dokonaną w terminie. Stwierdzić również należy, że pisma z dnia 20 lipca 2016 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego w żadnym wypadku nie można traktować jako wniosku o wznowienie. Na uwagę zwraca, co prawda, retoryczne pytanie postawione w omawianym piśmie w którym skarżąca zwraca się o wyjaśnienie czy "dom mieszkalny można teraz budować bez zezwolenia i bez powiadomienia o tym fakcie właścicieli sąsiednich posesji?", jednakże analiza całokształtu pisma wskazuje, że jego celem było spowodowanie kontroli organu nadzoru budowlanego, która miała wykazać, że roboty budowlane były prowadzone niezgodnie z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził taką kontrolę i o jej wynikach zawiadomił skarżącą w piśmie z dnia 1 września 2016 r. Zaznaczyć wypada, że w piśmie tym organ nadzoru budowlanego wyczerpująco odniósł się do wniesionej skargi, tłumacząc również w jakich sytuacjach w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie biorą udziału właściciele sąsiednich działek. Warto wskazać, że obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1507/12, publikowany w internetowej bazie cbois). Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. V SA 1158/99). Na stronie ciąży zatem obowiązek dbałości o swoje interesy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. II GSK 51/08). W rozpoznawanej sprawie z powyższego zadania organy się wywiązały. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że skarżąca powzięła informację o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowie w dniu 20 lipca 2016 r. W tym dniu, w związku z zaobserwowaniem robót budowlanych na sąsiedniej działce udała się Starostwa Powiatowego w T., gdzie uzyskała wiedzę w tym zakresie. Oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania datowany na dzień 7 lutego 2017 r. został złożony z kilkumiesięcznym uchybieniem terminu. Wobec powyższego skargę należało uznać za bezzasadną, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2018 r. poz. 1302) do oddalenia skargi.