II SA/Kr 1135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.D. na zarządzenie Wojewody [....] z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr [....] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości oraz określenie warunków udzielenia bonifikaty postanawia I. skargę odrzucić II. zwrócić skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zarządzeniem z dnia 4 czerwca 2012 r. Nr [....] Wojewoda [....] wyraził zgodę na zbycie zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Z. przy ul. [....] , obj. Kw nr [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz E.D. i ustalił warunki udzielenia bonifikaty od ceny zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości, w ten sposób, że bonifikata zostanie udzielona w wysokości 3 %. Jak podstawę prawną wydania niniejszego zarządzenia Wojewoda podał art. 23 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W dniu 10 lipca 2012 r. E.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na wyżej opisane zarządzenie Wojewody wnosząc o jego uchylenie w zakresie § 1 ust. 2. W obszernej skardze podniesiono, że zarządzenie to narusza art. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Zarzucono naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio jej uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie błędne ustalenie wysokości bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Jako uzasadnienie odrzucenia skargi podano, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, analiza treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazuje, że przedmiotem innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które służy skarga mogą być tylko takie akty, które w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego adresata zawierają wynikające z przepisów prawa uprawnienia lub obowiązki. Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter aktu wewnętrznego, który podjęty jest zgodnie z normą kompetencyjną przyznaną wojewodzie i który skierowany jest do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Adresatem zgody na zbycie nieruchomości nie jest strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a przedmiotem czynności wynikający z przepisów prawa nie jest uprawnienie czy obowiązek tej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), określanej w skrócie "P.p.s.a.", stanowi podstawę kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w wymienionych w tym przepisie sprawach. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. powołanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do przepisu art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zbycie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu nieruchomości skarbu Państwa przez starostę wymaga zgody wojewody. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Zaskarżone zarządzenie Wojewody [....] nie mieści się w katalogu aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego wymienionym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 530/12, opub. w LEX nr 1138202). Pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem Wojewody a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez skarżącą nie zachodzi ścisły i bezpośredni związek. Jest to jedynie związek o charakterze pośrednim, gdyż wyrażenie zgody przez wojewodę na sprzedaż lokalu przez starostę nie wpływa bezpośrednio na możliwość wykupu przez skarżącą danej nieruchomości. Zgoda wojewody na sprzedaż przez starostę nieruchomości należącej do Skarbu Państwa jest realizacją ustawowego obowiązku nałożonego na wojewodę, który poprzedza sprzedaż lokalu. Dopiero sama realizacja sprzedaży lokalu pozostaje w bezpośrednim związku z uprawnieniami skarżącej. Zaprezentowany pogląd o niedopuszczalności skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie wojewody podjęte na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest szeroko akceptowany w orzecznictwie sądowym (przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2051/04, opub. w LEX nr 165739; postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/07, opub. w LEX nr 974507; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 4 marca 2003 r., sygn. akt II SAB/Kr 151/2001, opub. w OSP 2004, nr 6, poz. 72; postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 424/07, opub. w LEX nr 973143). W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, opub. w LEX nr 582850 wskazano, że art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. określa kognicję sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne jest kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest kierowana przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Taki akt lub czynność podejmowana jest w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wydanie zgodny przez wojewodę na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy stosunku administracyjnego ani między potencjalnym nabywcą i Skarbem Państwa, ani tym bardziej między starostą a wojewodą. Nie mają tutaj znaczenia pośrednie skutki tak wydanego zarządzenia, które uwzględnione przez starostę stanowić będą część (nieraz istotną) umowy prawa cywilnego, a nie aktu o charakterze administracyjnym. Należy również podnieść, że nie może stanowić skutecznej podstawy wniesienia w tej sprawie skargi art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zarządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie wyrażenia zgody na zbycie konkretnej nieruchomości i określenie wysokości bonifikaty na rzecz zbycia konkretnej nieruchomości nie jest aktem prawa miejscowego. Zarządzenie to nie zawiera żadnej normy abstrakcyjnej ani generalnej, a jest konkretną zgodą udzieloną staroście na rzecz zawarcia skonkretyzowanej umowy prawa cywilnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ zaskarżone zarządzenie, jak wykazano powyżej, nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sadu administracyjnego, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzuca skargę. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej oznacza, że Sąd nie może rozpoznawać zawartych w niej zarzutów i tym samym nie może odnieść się co do legalności ustalonej bonifikaty. Zgodnie natomiast z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi.