II SA/Kr 1139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr./ Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 31.713 /trzydzieści jeden tysięcy siedemset trzynaście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 28 marca 2013r., nr [....] , znak: [....] orzekł o wymierzeniu kary administracyjnej R.K. i B.K. , za usunięcie 375 sztuk drzew wymienionych w pkt 3 decyzji, bez wymaganego zezwolenia z działek nr:nr [....] , położonych w B. , stanowiących własność R.K. i B.K.. Wysokość administracyjnej kary określono na kwotę: 2.449.625,03 złotych (słownie: dwa miliony czterysta czterdzieści dziewięć tysięcy sześćset dwadzieścia pięć złotych 03/100), którą należy wpłacić terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dokładnie przebieg postępowania, w szczególności ustalenia wynikające z przeprowadzonych oględzin w terenie oraz wyjaśnienia właścicieli nieruchomości, z której w/w drzewa i krzewy zostały usunięte. Następnie przytoczono przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowiące podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiono również sposób wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto odniesiono się do argumentacji przedstawionej przez strony niniejszego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B.K. , reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego L.S. . W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ organ I instancji nie wykazał w sposób niewątpliwy ani faktu usunięcia drzew wskazanych w decyzji, ani ilości i gatunków drzew, ani ich wieku, opierając się w tym zakresie na domniemaniach. Zdaniem strony odwołującej się, okoliczności te nie zostały udowodnione, nie można nawet stwierdzić, że zostały uprawdopodobnione, co w przypadku charakteru decyzji nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku zapłaty kary administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2013r., nr [....] , działając na podstawie przepisów art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr [....] , poz. 1220 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267j.t), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz streścił przebieg postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy W. W ocenie Kolegium, opinie i ekspertyzy dr inż. G.S. , które stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji, są logiczne, spójne i w sposób wystarczający wykazują fakt wycięcia, wskazanych w zaskarżonej decyzji ściśle określonej ilości drzew oraz ich wiek, a także opracowania te zawierają odniesienia do specjalistycznej literatury fachowej w tym zakresie. W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że niefachowa pielęgnacja drzew i krzewów nie może polegać na całkowitym w istocie usunięciu drzewa czy krzewu, wszakże pielęgnacja powinna być nakierowana na poprawienie warunków wzrostu roślin. Co więcej, takie znaczenie pojęcia "pielęgnacji drzew" (przyjęte w zaskarżonej decyzji) nie wymaga wiedzy specjalistycznej w tym względzie, a stanowi powszechne rozumienie powyższego pojęcia. Ponadto wskazać należy, iż organ I instancji, zdaniem Kolegium, zastosował w niniejszej sprawie prawidłowe przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności co do obliczenia wysokości kary, tj. obowiązujące w 2008 roku. W wyniku wyżej opisanego postępowania wydana została zaskarżona decyzja, przed wydaniem której organ I instancji wezwał strony w oparciu o art. 10 § 1 k. p. a. do zapoznania się z całością materiałów dowodowych oraz do wypowiedzenia się w sprawie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, w ocenie składu orzekającego Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w sposób pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, zaś wyliczenie kary administracyjnej również dokonane zostało prawidłowo. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, dokładnie przedstawia wszystkie okoliczności sprawy oraz wyjaśnia jej podstawę prawną oraz sposób obliczenia kary, co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. W szczególności należy wyjaśnić, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, decyzja organu I instancji zawiera ścisłe określenie dot. ilości, gatunków oraz wieku usuniętych drzew. Natomiast fakt wycięcia drzew został także przyznany przez stronę - R.K. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r. (k.44). W dalszej kolejności wyjaśniono, iż zwolnienie od ponoszenia opłat za usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, póz. 1220 z późn. zm.) nie oznacza, że na usunięcie takich drzew nie ma potrzeby uzyskania zezwolenia, a wobec tego kara administracyjna za usunięcie takich drzew bez zezwolenia nie może być wymierzona. Brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty za usuniecie drzew nie może być utożsamiany z brakiem podstaw prawnych do naliczenia kary pieniężnej, w warunkach braku zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 ustawy, usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu, a wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 6 ustawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Sz 914/07). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 204/08 (teza 2), w którym Sąd stwierdził, że żaden przepis ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje stosowania przepisu art. 86 ust. 1 tej ustawy do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 powołanej ustawy zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie. Niezależnie jednak od powyższego Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o ochronie przyrody ustanawiają bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli zostanie stwierdzony fakt usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia. Kara nie jest uznaniowa, ponadto jest również niezależna od ewentualnej winy sprawcy, dlatego organ ma obowiązek wymierzyć ja w ustawowej wysokości bez względu na motywy, nawet uzasadnione indywidualnie czy społecznie. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B.K. , reprezentowana przez radcę prawnego L.S. , wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonywana, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji wobec R.K. , pomimo braku doręczenia mu decyzji organu I instancji; 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu R.M. , poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji wobec R.K. , pomimo braku doręczenia mu decyzji organu I instancji i tym samym uniemożliwienie mu wniesienia odwołania i ustosunkowania do stanowiska organu II instancji; 3. naruszenie art. 7, 77, 80 § 1 oraz 107 § 3 k. p. a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niewłaściwą ocenę tego materiału, a w konsekwencji przypisanie stronie skarżącej odpowiedzialności za wycięcie drzew, których fakt wycięcia, określenie rodzaju oraz wieku drzew i krzewów nie został wykazany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji – wbrew art. 7, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a. nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały wystarczających ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz.1220 ze zm.), zwanej dalej ustawą zgodnie, z którym usuwanie drzew lub krzewów jest możliwe po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. Zezwolenie nie jest natomiast wymagane m.in. wtedy, gdy wiek drzewa nie przekroczył 10 lat (ust.6 pkt 4). Obowiązek uzyskania zezwolenia spoczywa na posiadaczu nieruchomości, z której ma być usunięte drzewo lub krzew - zazwyczaj będzie nim właściciel nieruchomości, który jest zarazem jej posiadaczem samoistnym. Usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia skutkuje nałożeniem obligatoryjnej pieniężnej kary administracyjnej (art. 88 ust. 1 pkt 2), a osobą odpowiedzialną za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, jako ten, który ma prawo i obowiązek wystąpić o zezwolenie. Administracyjną karę pieniężną ustala się - w myśl art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - w wysokości trzykrotnej opłaty za usuniecie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6 tej ustawy. Bezspornie i fakt ten nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu R.K. i B.K. wycięli z działek nr:nr [....] , położonych w B. 375 sztuk drzew. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych ani z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika jednak czy wiek wszystkich usuniętych drzew przekroczył 10 lat. W ekspertyzie dendrologicznej z dnia 4.05.2012r. biegły mgr. inż. G.S. stwierdził jednoznacznie, że za wiek drzewa z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć każdą wartość z przedziału 7 – 14 lat, czyli również najniższą. Poczynione przez orzekające organy administracyjne ustalenia w przedmiocie tak istotnej okoliczności, jaką jest wiek drzewa nie można uznać za stanowcze. Jednoznaczne ustalenie wieku każdego z usuniętych drzew było natomiast – w świetle powołanych przepisów - podstawową okolicznością, bez której nie można było nałożyć administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta powinna wynikać w szczególności z protokołu oględzin bądź z opinii specjalisty i powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ administracyjny powinien dokonać wyłączenia wszystkich tych drzew, których wiek nie jest pewny, a minimalna granica ustalonego przedziału jest mniejsza od 10 lat. A zatem uznać należy, że dokonane rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą zapadło bez prawidłowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd podziela zarzut pełnomocnika skarżącej zawarty we wniesionej skardze. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącego (a co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), gdy w sprawie jak niniejsza-decyzja wymierzająca karę pieniężną ma charakter decyzji nakładającej obowiązek (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Kr 1517/03). Natomiast za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 15 kpa z powodu rzekomego braku doręczenia R.K. decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu. Zgodnie z art. 41 § 2 w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Jeżeli strona nie powiadomiła organów o zmianie adresu, wszelka korespondencja kierowana przez organy prowadzące postępowanie na dotychczasowy adres jest doręczeniem prawnie skutecznym. Podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że prawidłowe zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a., tj. uznanie doręczenia pod dotychczasowym adresem za prawnie skuteczne, uzależnione jest od uprzedniego poinformowania stron postępowania o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu i skutkach zaniechania w tym zakresie. Zgodnie z art. 9 k.p.a. zdanie pierwsze - wyrażającym zasadę ogólną informowania stron - organy administracji publicznej obowiązane są do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ramach realizacji tego obowiązku, organy powinny informować strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa procesowego, w tym o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. oraz o skutkach jego niedopełnienia. Zaniechanie tego obowiązku przez organ uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy zawartej w omawianym art.41 § 2 k.p.a. (v. Borkowski, (w) Adamiak/Borkowski, K.p.a. Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004, Art. 41). Przywołać w tym miejscu należy również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I OSK 43/05, zgodnie z którym obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach jej niedopełnienia (LEX nr 194724). Natomiast zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05 - doręczenie na dotychczasowy adres, bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu, nie może zostać uznane za skuteczne (LEX nr 193350). Podzielając stanowisko piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym powyżej zakresie Sąd stwierdza, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy W. , prowadząc postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, zawiadomieniem z dnia 14 maja 2012r. pouczył strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu (k.240 a.a.). wobec faktu, że otrzymane przez R.K. ww. pismo zawiera pouczenie o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania, zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. uznać należy za całkowicie pozbawiany podstaw prawnych. Uznać zatem należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało stronie skutecznie doręczone w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (vide duplikat doręczenia k.286). Fakt czy strona postępowania administracyjnego odbiera, czy też nie odbiera, kierowane do niej przez organ administracyjny pisma, w szczególności wydawane w sprawie decyzje administracyjne, obciąża wyłącznie taki podmiot, a nie organ administracyjny. Wobec powyższego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 P.p.s.a., orzekając o kosztach w pkt III na podstawie art. 200 tej ustawy. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.