II SA/Kr 1142/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku opracowania raportu skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz [...], na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 56, 72a, § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) ustalił obowiązek opracowania raportu dla przedsięwzięcia określonego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw w miejscowości [...] km 15+200 w zakresie: poszerzenia jezdni drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych na działkach nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...] w pełnym zakresie odpowiadający wymaganiom określonym w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie oddziaływania hałasowego, emisji spalin, gospodarki ściekowej, analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanych przedsięwzięciem. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w dniu [...] r. (data wpływu) A. K. i H. K. wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego powyżej przedsięwzięcia. W toku postępowania administracyjnego uzyskano opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (postanowienie z dnia [...] r. [...]) oraz opinię Starosty Powiatu [...] (postanowienie z dnia [...] r. [...]) w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i ewentualne określenie tego zakresu dla wnioskowanej inwestycji. Na podstawie powyższych opinii, a także oceny szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 5 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. organ stwierdził, że przedsięwzięcie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Na opisane powyżej postanowienie Burmistrza [...] zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli W. K. i K. K. Wskazali w nim, że stacja paliw, do której wjazdu i wyjazdu dotyczy postępowanie, jest nielegalna. Dlatego też prowadzenie postępowania w sprawie jest "przekroczeniem prawa". Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw wydana przez Burmistrza [...] z dnia [...] r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wznowione, natomiast decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który wydał również na wybudowany zjazd i wyjazd z terenu stacji nakaz rozbiórki. W związku z nieprawidłowościami dotyczącymi tej inwestycji Prokuratura Okręgowa w [...] postawiła szereg zarzutów, w tym także Burmistrzowi [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wszczęte na wniosek A. K. i H. K. z dnia [...] r. nie zostało jeszcze zakończone. Natomiast organ I instancji, mimo brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 r., nie zwrócił się do wnioskodawców o wypowiedzenie się, czy wnioskują o stosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed nowelizacji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, albowiem na mocy art. 46 ust. 3 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu przed nowelizacją) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w wyniku wspomnianej nowelizacji, w szczególności na skutek uchylenia art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi już nastąpić przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał również uchybienia formalne, jakich dopuścił się organ I instancji. Podniósł, że w aktach sprawy brak jest wypisów z ewidencji gruntów dla działek objętych wnioskiem, jak również działek sąsiednich, co nie pozwalało na skontrolowanie ustalonego przez Burmistrza [...] kręgu osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu. Nadto organ odwoławczy wskazał, że postanowienia w przedmiocie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu i określenia jego zakresu nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, czym naruszono zasadę postępowania określoną w art. 10 § 1 kpa. W aktach sprawy nie ma też dowodów doręczenia zaskarżonego postanowienia M. R. i M. R., którym organ I instancji przyznał status strony, zbędnie doręczając je natomiast wnioskodawcom mimo, że są oni reprezentowani w sprawie przez pełnomocnika. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli W. K. i K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z jednoczesnym orzeczeniem o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli zarzuty zgłoszone w zażaleniu, stwierdzając, że przemawiają one za bezcelowością prowadzenia postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów i wyjazdów służących do obsługi nielegalnie działającej stacji. Nadto podnieśli, że naruszenie praw stron w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji jest oczywiste, natomiast kwestie zastosowania w sprawie ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji czy po, jest - w kontekście nielegalności samej stacji - "niedorzecznością". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Nadto organ odwoławczy podniósł, że niemożliwe jest umorzenie postępowania I instancji przy okazji rozpoznawania zażalenia na postanowienie incydentalne wydane w trybie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa oraz rażąco naruszałoby art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 138 § 2 w związku z art.144 kpa. Dla dokonania oceny, czy postanowienie nie narusza tych przepisów konieczne jest przytoczenie ich treści. Stosownie do przepisu art.138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W myśl art.144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Za prawidłowy należy uznać pogląd organu odwoławczego, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art.10 kpa. Wskazać jednak należy, że naruszenia tego organ odwoławczy upatrywał w tym, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nie zostały doręczone wszystkim stronom. Tymczasem, zgodnie z wykładnią językową przepisu art. 125 § 1 kpa, organ administracji obowiązany jest do doręczenia na piśmie jedynie tych postanowień, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Na postanowienia wydane na podstawie art.123 kpa, w przedmiocie wyrażenia opinii co do obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zażalenie nie służy, gdyż nie są one podejmowane w trybie art.106 kpa. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu zapada w formie postanowienia. Jednakże zgodnie z regułą zawartą w przepisie art.10 kpa strony postępowania winny mieć zagwarantowaną możliwość zapoznania się z uzyskanymi opiniami. Organ I instancji nie zawiadomił stron, przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Powyższe stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania i dlatego kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26.01.1996r III S.A. 979/98 , wyrok NSA z dnia 19.06.1998r I SA/Lu 652/97, wyrok NSA z dnia 11.02.1998r I SA/Kr 801/97) , gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 150). Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyr. NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ I instancji zaniechał dopełnienia tego obowiązku. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w części , w jakiej jako przyczynę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji podaje brak w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów, jest błędne. Nie było żadnych przeszkód , by brak ten został uzupełniony przez organ II instancji. Nieprawidłowy jest również pogląd organu odwoławczego , że powodem uchylenia postanowienia organu I instancji było zaniechanie przez ten organ zwrócenia się do wnioskodawców o oświadczenie się, czy w związku z treścią art.19 ust.1 ustawy z dnia 18 maja 2005r o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw, wnioskują o stosowanie przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z treścią art.19 ust.1 cytowanej ustawy (Dz.U. z 2005r Nr 113 poz.954) do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W myśl przepisów dotychczasowych , obowiązujących przed dniem 28.07.2005r (Prawo ochrony środowiska Dz.U. z 2003r Nr 217 poz.2124) wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art.46 ust.1). Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4 (art.46 ust.3). Decyzją tą była m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.46 ust.4). Zgodnie z przepisami obowiązującymi po dniu 28 lipca 2005r ( Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity - Dz.U.06.129.902 ) realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach" (art.46 ust.1 pkt 1). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art.46 ust.3). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art.46 ust.4 pkt 2). Punkt pierwszy tego przepisu (wymieniający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawaną na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) został skreślony. Oznacza to , że według nowych przepisów nie wydaje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji wzizt , a przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego , organ I instancji dysponował nie budzącym wątpliwości stanowiskiem wnioskodawców co do stosowania w sprawie nowych przepisów, czyli obowiązujących po dniu 28 lipca 2005r. W piśmie z dnia [...] r., dotyczącym jak wskazano: "wydania decyzji środowiskowej dla budowy wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw w miejscowości [...] km 15+200" , inwestorzy zwrócili się o stwierdzenie czy dla przedmiotowej inwestycji jest wymagany raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i o określenie zakresu raportu. Gdyby raport nie był wymagany wnieśli o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro dotychczasowe przepisy nie przewidywały wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oczywistym jest, że postępowanie winno być prowadzone według nowych przepisów. Nadto, jak wynika z brzmienia cytowanego wyżej art.19 ustawy nowelizującej "przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu". Wniosek taki nie został złożony. Jednakże błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie może mieć wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Przechodząc do oceny zarzutów skargi, stwierdzić należy , że są one niezasadne. Po pierwsze, sąd administracyjny nie ma kompetencji do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Po drugie, gdyby uznać , że w istocie skarżący zarzucili organowi odwoławczemu , że nie umorzył jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, to zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa stanowi, że organ odwoławczy może, uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji, umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 kpa, dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko nie było bezprzedmiotowe. Żaden przepis prawa, w okolicznościach faktycznych wskazanych przez skarżących, nie uniemożliwia inwestorom czynienia starań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego , na podstawie art.151 ppsa należało orzec jak w sentencji. .