II SA/Kr 1153/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. R. oraz K. R. solidarnie kwotę 502 zł (pięćset dwa złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...] Prezydent Miasta [...] ustalił w stosunku do A. R. i K. R. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawna organ wskazał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] roku, Nr [...], póz. [...]) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] roku A. R. i K. R. sprzedali nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość od dnia [...] roku do dnia [...] roku nie podlegała ustaleniom planu miejscowego, zaś od [...] 2006 roku znajduje się na obszarze, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...]. § [...] uchwały w sprawie uchwalenia tego planu określa stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30 %. Prezydent Miasta [...] zwrócił uwagę, iż do ustalenia takiej opłaty (tzw. renty planistycznej) niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek, tj. wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia stawki procentowej w uchwale oraz zbycia nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu. Organ wskazał, iż określenie zmiany wartości nieruchomości zostało oparte na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Z dokumentu tego wynika, iż przed wejściem w życie planu miejscowego nieruchomość była faktycznie użytkowana jako teren rolny; takie też ustalenie przyjęto za podstawę określenia wartości nieruchomości przed dniem [...] 2006 roku. Obecnie zaś, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] Obr [...] znajduje się na obszarze, oznaczonym symbolem [...]- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego ustalono jako [...] zł, zaś po jego wejściu w życie- jako [...] zł, w oparciu o co wyliczono wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. R. i K. R., wnosząc w terminie odwołanie, w którym nie sprecyzowali, jakiego rozstrzygnięcia oczekują. Podnieśli, iż pomimo rolnego przeznaczenia działki istniała możliwość realizacji na niej domu, a jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego można ją było sprzedać na cele budowlane, a cena kształtowała się wówczas w granicach [...] zł za ar. Realizacja inwestycji na niej była możliwa po uzyskaniu warunków zabudowy, jak zresztą działo się na działkach sąsiednich. Skarżący zarzucili, iż wobec tego w ogóle nie nastąpił wzrost wartości działki, spowodowany uchwaleniem planu miejscowego, zaś cena działki na dzień sprzedaży została zaniżona. Dołączyli również do skargi umowy, zawarte z agencjami obrotu nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając następnie, że zarzuty odwołania nie są zasadne, a kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał na przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zaznaczając, iż w niniejszej sprawie zostały one zrealizowane. Działka objęta jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś uchwała w sprawie jego uchwalenia określała stawkę procentową renty planistycznej w wysokości 30%. W sprawie został sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy. Kolegium podkreśliło, iż nieruchomości, przyjęte jako porównawcze do wyceny, mają powierzchnię zbliżoną do działki nr [...], zostały zbyte w latach [...], a okoliczność, że są to działki niezabudowane, wykorzystywane rolniczo, usytuowane w pewnej odległości od działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, daje zdaniem organu odwoławczego rzetelny materiał do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami przepisów o randze rozporządzenia, a także zaznaczyło, iż tak przepisy ustawy, jak i uchwały w sprawie planu miejscowego mają charakter wiążący dla organów administracji publicznej, nie pozostawiając możliwości wyboru w zakresie nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. A. R. i K. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, żądając uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a., co miało polegać na nie rozważeniu, czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem i na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, a także nie odniesieniu się do zarzutów skarżących, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów oraz zgłoszenia własnych żądań, jak również art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie błędnych ustaleń przez biegłego rzeczoznawcę. Uzasadniając swoje stanowisko, A. R. i K. R. podnieśli, że organy administracji publicznej nie wskazały w uzasadnieniu przyczyn i powodów, dla których odmówiły dowodom przez nich wskazanym wiarygodności i mocy dowodowej, zaś decyzja została oparta wyłącznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy wskazywane przez nich dowody świadczyły o tym, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a wycena wartości nieruchomości na dzień [...] roku jest zaniżona. Sporna działka była traktowana jako budowlana, ustanowiono dla niej służebności przejazdu i Przechodu. Do zarzutów, zgłaszanych w tym zakresie podczas postępowania administracyjnego organy w żaden sposób się nie odniosły. Skarżący wskazali także, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji uniemożliwiono im przedstawienie własnego stanowiska, informując, iż można to będzie zrobić dopiero po otrzymaniu decyzji. Ponadto wycena nie odpowiada- w ich przekonaniu- prawu, albowiem biegły błędnie przyjął, że nieruchomość była wykorzystywana jako rolna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję, sąd na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeka, czy i w jakim zakresie może być ona wykonywana. Na wstępie rozważań należy podnieść, iż zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącym, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. na mocy art. 140 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie przed organem administracji publicznej drugiej instancji, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), przyznającą organowi odwoławczemu kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 7 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej winne podjąć wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. ciąży na nich obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgromadzone dowody podlegają następnie- w myśl art. 80 k.p.a.- swobodnej ocenie, co oznacza iż organ winien rozważyć ich moc dowodową w kontekście wskazań wiedzy, zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Wspomniany już art. 107 § 3 k.p.a. formułuje wymóg wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z jakich powodów materiał dowodowy został oceniony tak, a nie inaczej. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji- także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt ł SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Przenosząc zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniło tak rozumianych wymogów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a także zaniedbało obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący w toku postępowania podnosili zarzut nieprawidłowo dokonanej wyceny spornej nieruchomości z okresu przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, wywodząc iż już wówczas działka była przygotowana w sensie technicznym do zabudowy, a jej cena była wyliczana na podstawie przeznaczenia na cele budowlane. Okoliczności te były istotne dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, albowiem z dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wzrost wartości może być podstawą nałożenia opłaty (renty planistycznej) jedynie wówczas, kiedy nastąpił w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Brak związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości a uchwaleniem planu przekreśla możliwość ustalenia i nałożenia renty planistycznej. Odniesienie się do tej kwestii było obowiązkiem organów nie tylko z uwagi na zarzuty stron, koncentrujące się na niej, ale również z uwagi na wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie odnosząc się do twierdzeń stron, a także pomijając zgłaszane przez nie dowody, organy administracji publicznej naruszyły wskazane przepisy k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na treść podjętych przez nie rozstrzygnięć. Na obecnym etapie sprawy nie istnieją dostateczne dowody, które pozwoliłyby przesądzić, czy istotnie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zresztą rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów w ustalaniu stanu faktycznego. Okoliczności te muszą zostać wyjaśnione w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Osobną kwestią, wymagającą zaznaczenia, jest sposób potraktowania w kontrolowanym postępowaniu operatu szacunkowego. Sam fakt, iż dokument taki jest sporządzany w sposób sformalizowany, uregulowany przepisami w randze rozporządzenia, a także, iż przygotowuje go rzeczoznawca majątkowy, nie zmienia jego charakteru- operat jest bowiem dowodem z opinii biegłego i- jeżeli chodzi o jego moc dowodową- winien być oceniany jak każdy inny, w ramach przewidzianej w art. 80 k.p.a. swobodnej oceny dowodów. Jeżeli strony podnosiły w toku postępowania zarzuty co do prawidłowości operatu, rzeczą organów było wyjaśnić ich zasadność. Organy administracji publicznej nie mogą przyjmować, iż operat szacunkowy bezwzględnie wiąże je w zakresie orzekania, jeżeli tylko został sporządzony w zgodzie z wymogami formalnymi. Jak każdy dowód, podlega on ocenie, a organ w razie wątpliwości może wzywać biegłego o uzupełnienie wyrażonej w nim opinii. Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonały oceny dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie odniosły się również do zarzutów, sformułowanych wobec operatu przez skarżących w toku postępowania. Z powyższego wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę. Postępowanie, które zostanie przeprowadzone, musi odpowiadać wymogom k.p.a., w szczególności zaś czynności wyjaśniające winny prowadzić do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, opartego na wyczerpująco zgromadzonym i ocenionym całym materiale dowodowym, przy czym spod oceny tej nie może być wyłączony także operat szacunkowy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Przedstawienie ustaleń faktycznych, oceny dowodów, a także rozważenie zastrzeżeń i wniosków stron powinno zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji, tak by odpowiadała ona dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej uwzględnią również, że - stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- podstawę do nałożenia renty planistycznej warunkuje nie tylko zbycie nieruchomości i zmiana jej przeznaczenia w planie miejscowym, ale również związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości działki. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzającą je decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.