II SA/Kr 1158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M. na postanowienie nr 406/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2018 r., znak WSE.7722.105.2017.MZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2012r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej MWINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. (zwanego dalej: PINB) nr [...] z dnia 22 lipca 2011 r. znak: [...] i nakazał L. M. jako właścicielowi działki nr [...] w Sąspowie, gm. J. — P. rozbiórkę części rekreacyjnej (z basenem i pomieszczeniami przynależnymi) budynku hotelu, o którą został rozbudowany przedmiotowy budynek hotelu w częściach wskazanych na dołączonym do decyzji załączniku. L. M. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednak wobec cofnięcia przez nią skargi Sąd umorzył postępowanie w tej sprawie postanowieniem z 7 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 472/12. PINB wszczął wobec L. M. postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu 16 listopada 2012 r. tytuł wykonawczy nr [...] L. M. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W dniu 4 lutego 2013 r. PINB wydał postanowienie znak: [...], którym uznał zgłoszone przez zobowiązaną zarzuty za niezasadne. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na w/w postanowienie, MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 24 kwietnia 2013 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Po ponownym rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanej PINB wydał, w dniu 3 czerwca 2013 r. postanowienie nr [...] znak: [...], którym uznał zarzuty zobowiązanej za niezasadne. Zobowiązana zażaliła się na to postanowienie do MWINB, który postanowieniem nr [...] z dnia 9 lipca 2013 r. znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w mocy. Zobowiązana zaskarżyła to postanowienie MWINB do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1407/13, skargę oddalił. W dniu 5 września 2014 r. PINB wydał postanowienie znak: PINB [...] o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki rozbudowanej części hotelu na działce nr [...] w S. . Na postanowienie to zażaliła się L. M.. Postanowieniem nr [...] z dnia 25 marca 2015r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), stwierdził wniesienie z uchybieniem terminu zażalenia L. M. na opisane wyżej postanowienie. Po rozpatrzeniu skargi L. M. na postanowienie z 25 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił je wyrokiem z 7 września 2015 r., sygn. II SA/Kr 604/15. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zatem podjęcie czynności, w wyniku których organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy i kiedy powyższa przesyłka została skarżącej doręczona. Jeśli w wyniku podjętych działań nie będzie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że kwestionowana przesyłka została skarżącej doręczona, zadaniem organów będzie umorzenie postępowania zażaleniowego wszczętego wskutek zażalenia z dnia 7.11.2014 roku i doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jeśli natomiast z ustaleń organu będzie wynikać, że postanowienie to zostało doręczone, a pozostaną wątpliwości co do daty doręczenia, to w takim wypadku organ II instancji rozpozna merytorycznie zażalenie skarżącej z daty 7.11.2014 roku". Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 22 czerwca 2017 r. umorzył postępowanie zażaleniowe, a następnie ponownie doręczono L. M. postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z daty 5 września 2014 r. L. M. wniosła zażalenie na to postanowienie, a Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia z dnia 4 czerwca 2018 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny oraz w części dotyczącej wezwania zawartego w pkt 1 zaskarżonego postanowienia i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 159 420,82 zł oraz wezwał do uiszczenia tej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 68 zł w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy organu I instancji. W przypadku nieuiszczenia w/w kwot w terminie, zostaną ona ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) - dalej jako "u.p.e.a.". W jego uzasadnieniu organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zażalenie L. M. z dnia 11 grudnia 2017 r. na postanowienie PINB z dnia 5 września 2014 r. znak: PINB [...] wniesione zostało w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 119 i nast. u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z samej swej istoty grzywna w celu przymuszenia nakładana może być jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał, w całości lub w części, powinności, do której był zobligowany. Argumenty podniesione w zażaleniu L. M. z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazują, że egzekwowany obowiązek pomimo doręczenia zobowiązanej upomnienia oraz odpisu tytułu wykonawczego, nadal pozostaje niewykonany. Biorąc powyższe pod uwagę, zastosowanie w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było w ocenie MWINB uzasadnione. Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (poza przypadkiem obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie). Wysokość takiej grzywny ustalana jest, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Dalej wskazano, iż organ egzekucyjny prawidłowo obliczył kwotę grzywny nałożonej na zobowiązaną skarżonym postanowieniem, ustalając cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania przez PINB komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 sierpnia 2014 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2014 r. (Dz. Urz. GUS z 2014 r., poz. 34), w wysokości 4141 zł. Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy podlegającej obowiązkowi rozbiórki rozbudowanej części budynku hotelu na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w S. , obliczoną na podstawie wymiarów wskazanych na załączniku graficznym do egzekwowanej decyzji MWINB nr [...] z dnia 24 stycznia 2012 r. znak: [...] tj. 192,91 m2 (14,4mx 10,3 m + 4,5 m x 3,65m + 3,6 m x 2,45 m + 5,3 m x 3,65 m) i w/w cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, kwota grzywny obliczona przez PINB zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wyniosła: 159 768,06 (192,91 m2 x 1/5 x 4141 zł/m2). Nadmienić w tym miejscu należy, że w aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosi 4132 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2018 r. (Dz.Urz. GUS z 2018 r. poz. 21). Wynikiem wyliczenia przeprowadzonego zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a., z uwzględnieniem w/w aktualnego komunikatu oraz powierzchni zabudowy podlegającej egzekwowanemu obowiązkowi rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, jest kwota 159 420,82 zł (192,91 m2 x 1/5 x 4132 zł/m2). Organ odwoławczy zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Ze względu na powyższe, oraz mając na uwadze kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 138 k.p.a., stwierdzić należy, że zmiana ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego postanowienia PINB, stanowi dla organu II instancji, podstawę do zreformowania zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny obliczonej z uwzględnieniem w/w wielkości. Wskazać przy tym należy również, że z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem - 159 768,06 zł oraz wyliczonej aktualnie przez tut. Organ kwoty grzywny - 159 420,82 zł wynika, że nałożona skarżonym postanowieniem grzywna jest wyższa, zatem zreformowanie przez MWINB zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny, z uwzględnieniem aktualnej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, nie narusza wynikającego z art. 139 k.p.a. (mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniami zawartymi w art. 144 k.p.a. oraz w art. 18 u.p.e.a.) zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Dokonana przez MWINB analiza treści skarżonego postanowienia wskazuje, że zawiera ono wymagane, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Tym niemniej ze względu na dokonaną niniejszym postanowieniem reformację kwoty grzywny w celu przymuszenia, pierwsze z w/w wezwań tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny również musiało zostać zreformowane. Argumentami podniesionymi w uzasadnieniu niniejszego postanowienia MWINB odniósł się do części uwag zażalenia. Co do uwagi skarżącej: "Z ostrożności składam również zażalenie na wysokość nałożonej na mnie grzywny, która jest niewspółmiernie wysoka i nie jest możliwa do zapłacenia, i wg mnie nieprawidłowo została naliczona gdyż nie jest to budynek mieszkalny a hala magazynowa wykorzystywana jako hala sportowa" - MWINB raz jeszcze wyjaśnił, iż przyjęty przez PINB, jako podstawa do wyliczenia grzywny w celu przymuszenia przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., stosowany jest w egzekucji wynikających z przepisów prawa budowlanego obowiązków rozbiórek budynków lub ich części. Taki zaś obowiązek jest egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Wskazany wyżej przepis w sposób ścisły reguluje sposób wyliczenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku lub jego części, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu luzu decyzyjnego w w/w zakresie. Zgodnie bowiem z określonym w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. wzorem elementami mającymi wpływ na wysokość grzywny w celu przymuszenia są wyłącznie powierzchnia zabudowy podlegającego rozbiórce budynku lub jego części oraz cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym bez znaczenia dla określania wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części pozostaje funkcja podlegającego obowiązkowi rozbiórki budynku lub jego części. Z brzmienia w/w przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki każdego obiektu spełniającego kryteria budynku lub jego części winna być obliczana na podstawie określonego w art. 121 § 5 u.p.e.a. wzoru uwzględniającego m.in. cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wyrażone w zażaleniu obawy skarżącej, jakoby wykonanie egzekwowanego obowiązku wiązać się miało z niebezpieczeństwem wystąpienia katastrofy, w ocenie MWINB, odnoszą się do podstawy zarzutu, którą jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Analiza akt postępowania egzekucyjnego wskazuje, że L. M. skorzystała, w ustawowym terminie, z prawa do zgłoszenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...] Wśród zarzutów zgłoszonych w piśmie zobowiązanej z dnia 4 grudnia 2012 r. uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2012 r., był również zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, motywowany przez zobowiązaną, tak jak obecnie, względami bezpieczeństwa. Zainicjowane w/w podaniem zobowiązanej postępowanie w sprawie zarzutów zostało ostatecznie zakończone postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 9 lipca 2013 r. znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie PINB, oraz wyrokiem WSA w Krakowie oddalającym skargę. Sąd podzielił w całości stanowisko MWINB oraz PINB w sprawie zgłoszonych przez L. M. zarzutów, w tym również zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Sąd wskazał bowiem m.in. "Rację mają też organy twierdząc, że wskazywane przez skarżącą okoliczności nie przesądzają o niewykonalności obowiązku. Przywołane przez organy orzeczenia sądów administracyjnych bez przeszkód odnieść można do stanu rozpatrywanej sprawy. W stanie tym zaś w kompetencjach i możliwościach organu egzekucyjnego, będącego zarazem autorem wykonywanej obecnie decyzji mieściła się ocena możliwości wykonania rozbiórki. Prawidłowo przyjęto i pogląd ten uzasadniono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niewykonalności rozbiórki. Rzeczywiście bowiem trudności techniczne, których pokonanie wymaga nawet znacznych nakładów pracy i kosztów, nie są równoznaczne z niewykonalnością decyzji. Podobnie rzecz ma się z ewentualnymi zagrożeniami, które mogą być związane z robotami rozbiórkowymi, ich wyeliminowanie nie jest bowiem niemożliwe". Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła 1. naruszanie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko L. M. w sytuacji, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż w tytule wykonawczym dotyczącym obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego to skarżąca występuje w roli zobowiązanej do wypełnienia obowiązku wynikającego z tego tytułu, gdy tymczasem chwili obecnej przedmiotowy obowiązek obciąża nabywcę nieruchomości; 2. naruszenie art. 28a w zw. z art. 124 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanej, postępowanie egzekucyjne winno być kontynuowane bez wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć względem samej zobowiązanej, podczas gdy sprzedaż nieruchomości, której dotyczył tytuł wykonawczy spowodowała konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego względem L. M., co najmniej w zakresie obowiązku uiszczenia nałożonych grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, 3. wydanie skażonego postanowienia bez zgromadzenia i rozważenia koniecznego materiału dowodowego, co prowadzi do wniosku, że wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 4. wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; 5. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń co do osoby adresata przedmiotowej decyzji Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu koszów postępowania oraz o przeprowadzanie dowodu z wydruku z księgi wieczystej numer [...] - na okoliczność aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości W odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że skarżąca nigdy wcześniej nie zarzucała, iż nie jest właścicielką spornej nieruchomości, zaś w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej skarżąca figuruje jako prowadząca działalność gospodarczą [...] – L. M. w S. . Tak więc pomimo zbycia nieruchomości skarżąca nie utraciła nad nią władztwa, a z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w takiej sytuacji zasadne jest nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wynika z dołączonego do skargi wydruku z elektronicznej księgi wieczystej, prowadzonej dla działki nr [...] w S. (księga wieczysta KR2P [...]) z dnia 25 lipca 2018 r. na mocy umowy sprzedaży z 11 lutego 2015 r. właścicielką tej nieruchomości stała się K. E. M. . To właśnie rozbiórki rozbudowanej części hotelu na tej działce dotyczy kontrolowane postępowanie egzekucyjne. Należało więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy wskazana wyżej transakcja miała istotne znaczenie dla toczącego się postępowania, w szczególności dla nałożenia na L. M. grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Trzeba jednak podkreślić, że nie każda zmiana właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki, musi powodować "przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego". W sytuacji, gdy mimo przeniesienia własności nieruchomości osoba, która nie jest już jej właścicielem nie utraciła władztwa nad rzeczą i ma możliwość wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki – postępowanie egzekucyjne może się w dalszym ciągu toczyć wobec tej osoby. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2645/17 (LEX nr 2746563): "Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przy określaniu tego, czy dane zdarzenie prawne zaistniałe podczas prowadzenia postępowania egzekucyjnego prowadzi do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym z zobowiązanego na następcę prawnego zobowiązanego, uwzględnić trzeba nie tylko skutki jakie przepisy prawa przypisują takiemu zdarzeniu, ale również charakter danego obowiązku. (...) Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone w stosunku do podmiotu wskazanego w decyzji organu, toteż o ewentualnym następstwie prawnym wynikającym z aktualnej zmiany właściciela nieruchomości (obiektu budowlanego) można mówić wyłącznie wtedy, gdy przepisy prawa materialnego kształtujące egzekwowany obowiązek ze względu na jego istotę wymuszają uznawanie za zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym każdorazowego podmiotu dysponującego tytułem prawnym (prawem własności) do nieruchomości. W świetle art. 52 ustawy - Prawo budowlane tego rodzaju ustalenia interpretacyjnego nie da się jednakże poczynić, albowiem powyższy przepis w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego likwidacją stanu niezgodnego z prawem obciąża przede wszystkim nie właściciela samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, ale inwestora jako sprawcę samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela ten kierunek wykładni, zgodnie z którym zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, gdy znajduje się ona w jego władaniu, co pozwala mu wykonać nałożony na niego obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. II OSK 1070/05). W przywołanym w skardze kasacyjnej przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r. sygn. II OSK 3252/14 trafnie w tym względzie zauważa się, że zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku". W pełni podzielając to stanowisko trzeba podkreślić, że umowa przeniesienia własności nieruchomości z 11 lutego 2015 r. nie prowadzi do automatycznego wniosku, że obowiązek rozbiórki egzekwowany w niniejszym postępowaniu przeszedł na K. M.. Nastąpiłoby to dopiero gdyby ustalono, że L. M. jako inwestor nie ma możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. Pewne elementy stanu faktycznego mogą sugerować, że sytuacja taka nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że L. M. w Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej widnieje jako przedsiębiorca działający pod firmą >>"[...] L. M.<<, prowadzący działalność hotelową w miejsowości S. nr [...]. Również w postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącej prawa pomocy w niniejszej sprawie na początku 2019 r. skarżąca wskazywała, że prowadzi opisaną wyżej działalność gospodarczą. Ustalenie, czy skarżąca w dalszym ciągu prowadzi przedmiotowy hotel i czy ma możliwość wykonania nakazu rozbiórki przekraczało jednak kognicję Sądu w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano – z punktu widzenia prawidłowości nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia jest to ustalenie kluczowe. O ile bowiem potwierdzi się, że skarżąca może wykonać rozbiórkę, to prawidłowe będzie nałożenie na nią tego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku zastosowanie znajdzie art. 28a u.p.e.a. tzn. po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego postępowanie będzie można kontynuować wobec aktualnego właściciela nieruchomości. W takim przypadku postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na L. M. będzie podlegać uchyleniu, gdyż to nie ona będzie podmiotem zobowiązanym. W ocenie Sądu wyjaśnienie tych okoliczności może nastąpić przed Inspektor Nadzoru Budowlanego, dlatego też Sąd uchylił tylko postanowienie organu II instancji. Mimo, że Sąd nie znajduje podstaw do zarzucenia organowi jakichkolwiek uchybień w postępowaniu odwoławczym, to jednak ujawnienie kwestii zmiany właściciela nieruchomości na etapie postępowania sądowoadministracyjnego obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia celem dokonania opisanych wcześniej ustaleń faktycznych – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd w pkt II wyroku oddalił wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei w myśl art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia wynikła z wieloletniego ukrywania istotnego elementu stanu faktycznego przez skarżącą tj. faktu zbycia nieruchomości. Podkreślić należy, że umowa przenosząca własność nieruchomości została zawarta 11 lutego 2015 r., a zatem po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przez organ I instancji, co miało miejsce 5 września 2014 r. Jak wynika z przedstawionego na wstępie opisu przebiegu postępowania już po przeniesieniu własności nieruchomości MWINB wydał postanowienie z 25 marca 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie MWINB (wyrokiem z 7 września 2015 r.). Skarżąca nie ujawniała jednak faktu zawarcia umowy aż do momentu wniesienia skargi na kontrolowane obecnie postanowienie tj. do lipca 2018 r. Nie poinformowała o tym fakcie ani Sądu w postępowaniu sygn. II SA/Kr 604/15, ani organów prowadzących postępowanie egzekucyjne w ponownym zażaleniu wniesionym po wyroku WSA. Jeżeli osoba, wobec której prowadzona jest egzekucja administracyjna pozbywa się nieruchomości, to naturalnym działaniem jest szybie poinformowanie o tym organu egzekucyjnego, po to aby uwolnić się do wszelkich związanych z tym uciążliwości. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał zatem żadnych podstaw by zakładać, że nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, na której posadowiona jest rozbudowana i przeznaczona do rozbiórki część hotelu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do tego, aby koszty postępowania zwracane były skarżącej ze środków publicznych. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. II wyroku.