II SA/Kr 1160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 6 września 2018 r. nr LX/609/2018 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej Z. R. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego przez nią wpisu od skargi. Z.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 6 września 2018 r., Nr UC/609/2018 w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Prezydenta Miasta Tarnowa, poprzez: - wadliwe wykonaną analizę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego Studium, poprzez nie wyciągnięcie wniosków w wykonanej na zlecenie Prezydenta "Ocenie aktualności Studium..." - w zakresie wynikającym z indywidualnych decyzji administracyjnych; - przekazanie wadliwej analizy do zaopiniowania Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej oraz braku właściwego nadzoru prezydenta nad tym organem doradczym, w wyniku czego Komisja w dniu 9 lipca 2018 r. pozytywnie zaopiniowała przedstawione opracowanie, - brak właściwego nadzoru nad pracownikami urzędu miasta, skutkiem czego wprowadzono w błąd Komisję Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie, przez specjalistę Wydziału Planowania Przestrzennego (będącego jednocześnie członkiem Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej) w wyniku czego Komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały mimo braku aktualności Studium lub jego aktualności lecz wymagającej uzupełnienia lub wprowadzenia zmian, w zakresie wydanych decyzji o warunkach zabudowy niezgodnych z ustaleniami obowiązującego Studium; - wadliwe (niepełne) wykonanie analizy oraz brak właściwego nadzoru nad organem doradczym i pracownikami urzędu miasta i wprowadził w błąd Radnych Miasta Tarnowa, którzy przy podejmowaniu uchwały w dniu 6 września 2018r. nie dysponowali pełną wiedzą, a swoją decyzję rozważali kierując się pozytywnymi opiniami zarówno Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej jak i Komisji Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie, które to opinie opierały się o wadliwie sporządzoną analizę. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Radę Miejską Tarnowie, która przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie dysponowała pełną wiedzą w przedmiocie i zakresie wymaganym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też zaniechała własnych ustaleń odnośnie prawidłowości przedłożonej przez prezydenta analizy wynikającej z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego nie zawarto w zaskarżonej uchwale konkluzji o podjęciu przez Radę Miejską działań w części dotyczącej warunków zabudowy niezgodnych ze Studium. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości lub części odnoszącej się do interesu prawnego skarżącej tj. zgodności z wynikami analizy. W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały. Wskazała, że swój interes prawny legitymujący ją do wniesienia skargi wywodzi z ogólnie pojętego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego), z prawa zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (art. 4 i 6 prawa budowlanego), a w szczególności z przepisów związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz pozwolenia na budowę, z prawa do dowolnego dysponowania składnikami własnego majątku poprzez podziału nieruchomości zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i jej dowolną sprzedaż. Podała, że w dniu 7 czerwca 2018 r. wydana została decyzja Nr [...], ustalająca dla działki skarżącej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę (odbudowę wraz z przebudową) wolno stojącego budynku mieszkalnego na działce nr 19/26 obręb 302 w Tarnowie przy ul. Harcerskiej. Tymczasem zgodnie z obowiązującym Studium (uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r., Nr LVI 1/705/2014) działka skarżącej (nr 19/26 obręb 302) znajduje się w obszarze Rll - Południowa strefa rekreacyjna, z oznaczeniem terenu ZR - Zieleń rekreacyjna – z zakazem lokalizacji nowej zabudowy. Zdaniem skarżącej świadczy to o nieaktualności studium. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnowa wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Organ wyjaśnił, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) Gmina Miasta Tarnowa realizuje obowiązek określony w art. 32 na koniec każdej kadencji. W kadencji w latach 2014 - 2018 Prezydent Miasta Tarnowa dokonał oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa. Zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 32 ustawy, przy uwzględnieniu ogólnych regulacji dotyczących funkcjonowania rady gminy. Organ podał, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, gdyż sprawy planowania przestrzennego należą do działalności komunalnej, o której mowa w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznał, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Wyjaśnił, że zgodnie z art.101 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stwierdził, że celem unormowania z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest okresowa weryfikacja stanu gospodarowania przestrzenią w danej gminie. Ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale nie są bezwzględnie obowiązujące nawet dla organów gminy, gdyż nie ma żadnych przeszkód aby rada gminy wszczynała procedury planistyczne nawet wówczas, gdy dana kwestia nie była wskazana w tej uchwale jako nieaktualna. Bezspornie więc wskazana uchwała nie wpływa w żaden sposób na stosunki zewnętrze czy sytuację prawną innych niż gmina podmiotów. Ze swej istoty nie może ona ingerować w prawa osób trzecich. Dlatego też zaskarżona uchwała nie może dotyczyć interesu prawnego skarżącej, co powoduje że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego, który wymagałby ochrony sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 6 września 2018 r., Nr UC/609/2018 w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, gdyż sprawy planowania przestrzennego należą do działalności komunalnej, o której mowa w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na ten akt wniesiona została przez Z.R. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), wobec tego w pierwszej kolejności koniecznym było dokonanie oceny legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienia warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi. Stosownie do art.32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j.) "1. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27" (czyli przystępuje do zmiany aktu planistycznego) . Uchwała rady w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych, podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może - w przeciwieństwie do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niekiedy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych nie dość, że jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, to nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu i to nie tylko bezpośredniego ale nawet pośredniego na prawa i obowiązki obywateli (jednostek organizacyjnych). Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy nawet studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zawierając wiążące ustalenia merytoryczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istocie rozstrzygać o sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Celem uchwały rady gminy, podejmowanej w sprawie stwierdzenia aktualności studium i planów miejscowych jest przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak aby funkcjonujące akty planistyczne (studium i plany miejscowe) nie zatracały waloru aktualności, mieszcząc się w szerszym, stanowiącym integralną całość, porządku przestrzennym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II OSK 1773/08, LEX nr 574412). Tak więc z samej swej istoty zaskarżona uchwała w sprawie aktualności studium i planów miejscowych nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej. W myśl art. 58 § 1 pkt § 1 pkt 5a) p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę m.in. wtedy, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego, na podstawie wskazanego przepisu orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.232 §1 pkt 1) p.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz skarżźacej uiszczonego przez nią wpisu od skargi w kwocie 300 zł.