II SA/Kr 1161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 listopada 2001 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej K.W. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr 1161/0 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26. 11. 2001 r. [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 e zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania K.W. i Z.W. od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30.03.2001 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki ew. nr 1 w obr. [...], stanowiącej własność Z. i S.S. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło : decyzją z dnia 30. 03. 2001 r. Burmistrz Miasta L. zatwierdził projekt podziału działki ewidencyjnej nr 1 położonej w obrębie [...] w L . Działka ta stanowi własność S. i S.S. , który wnioskowali o jej podział. W pismach z dn. [...].06.2001 r. i [...].06.2001 r. K.W. i Z.W. - właściciele działki nr ew. nr 2 - sąsiedniej do działki podlegającej podziałowi stwierdzili, że nie otrzymali decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr 1. W piśmie z dnia [...].06.2001 r. wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, oraz o uchylenie decyzji zatwierdzającej podział. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyi z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel, a jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wskazało, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w stosunku do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie są stronami tego postępowania. Wobec powyższego K.W. i Z. W. nie byli stronami postępowania o podział działki nr 1 i z tego powodu nie przysługuje im prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji. Z tej także przyczyny nie przysługiwał im termin do wniesienia odwołania, zatem nie można orzekać w przedmiocie jego przywrócenia. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, K.W. zarzuciła, że podziału działki nr 1 dokonano z rażącym naruszeniem prawa - art 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Wydzielone działki nr 3 i 4 dostępu takiego nie mają. Projekt podziału sporządzony przez geodetę przewiduje ustanowienie służebności drogi koniecznej do działki nr 5 po działce stanowiącej własność skarżącej i jej męża, podczas gdy służebność taka winna być ustanowiona po wydzielonej działce nr 6 stanowiącej własność pp S. . Mapy, którymi posługiwał się geodeta zawierają błędy, granice zewnętrzne działki nr 1 nie są prawnie ustalone, a jej właściciele nie dokonali orzeczonej rozbiórki ogrodzenia. Skarżąca uważa, że jest stroną postępowania, ponieważ uczestniczyli wraz z mężem w niektórych jego czynnościach, a ponadto dokonany podział, w szczególności proponowana służebność - narusza ich prawo własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione u uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pismach z dn. [...].02.2006 r. i [...]01. 2009 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w odwołaniu oraz w skardze, dodatkowo podnosząc, że wniosek o podział działki nr 1 został sfałszowany, ponieważ podpis jej współwłaściciela S.S. został podrobiony i w tej sprawie toczy się postępowanie karne. Na rozprawie w dniu [...].01.2009 r. skarżąca podniosła, iż obawia się, że właściciele działek nr 3 i 4 w przyszłości wystąpią o ustanowienie drogi koniecznej przez działki stanowiące jej współwłasność i dlatego domaga się statusu strony w postępowaniu o podział dz. nr 1 . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w skrócie p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona 15.01.2001 r. i właściwym do jej rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu polega na badaniu jego zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, aczkolwiek zupełnie z innych przyczyn aniżeli podnoszone przez skarżącą. Zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, zaś przyczyny uchylenia sąd wziął pod uwagę z urzędu, stosownie do treści powołanego wyżej art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 134 kpa wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z ich dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego, druga zaś posługuje się pojęciem "niedopuszczalności odwołania". Poza tym przepisem, kodeks postępowania administracyjnego nie określa i nie definiuje warunków decydujących o dopuszczalności, bądź niedopuszczalności odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym należą: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, oraz ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, T.ll, LEX 2007, komentarz do art, 134). Natomiast charakter podmiotowy mają przyczyny w postaci niezdolności odwołującego się do czynności prawnych, bądź oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, przy czym o oczywistym braku takiej legitymacji można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie to ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan op. cit). Przepis art. 134 kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa (por. B. Adamiak w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wyd. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 , kom. do art. 134 ustawy). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119) podzielono ten pogląd i przyjęto, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa". Podobnie w wyroku z dnia 30. 01. 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1609/05 (LEX nr 307511) WSA stwierdził, że : "Przepis art. 134 kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie są stronami postępowania", natomiast w wyroku (teza nr 1) z dnia 27.04.2006 r., l SA/Wa 1854/05 WSA (LEX nr 221943) stwierdził, że "Postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 kpa ma charakter wyłącznie procesowy. Błędne jest zatem zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane drodze takiego postanowienia". Jeżeli więc organ stwierdził, że wnoszący odwołanie nie mają w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia 30. 03. 2001 r. zatwierdzającą projekt podziału działki nr 1 obr. [...], indywidualnego interesu prawnego winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa polegającym na jego błędnym zastosowaniu. Rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 kpa możliwe byłoby jednak tylko w przypadku stwierdzenia, że odwołanie K.W. od decyzji Burmistrza Miasta L. z 30.03.2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 1 obr. [...] zostało wniesione w terminie. Zatem organ winien się najpierw ustosunkować do wniosku K.W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego jednak nie uczynił. Należało przy tym mieć na uwadze treść i wykładnię niżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego : Jak wynika z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 kpa strona może wnieść odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W terminie powyższym może również wnieść odwołanie osoba mająca przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie klub ogłoszenie w sposób, o którym mowa w art. 39-40 kpa. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje tylko wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, czyli wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast z wniosku, o którym mowa w przepisie art. 58 § 1 kpa, tj. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję (por. B Adamiak w cyt. wyżej Komentarzu do Kpa, kom. do art. 129 ustawy). O uchybieniu terminu można bowiem mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (por. wyrok WSA z 21.03.2007 r., l SA/Wa 18/07, LEX nr 325307). Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 58 i art. 59 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, złożonego wraz z odwołaniem i nie wydało w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia, które musi być zdeterminowane tą okolicznością, iż decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału działki nie została skarżącej doręczona, a więc skarżącej nie przysługiwał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 kpa), a odwołanie mogła wnieść jedynie w terminie do jego wniesienia właściwym dla stron, które w postępowaniu brały udział i decyzja o zatwierdzeniu podziału została im doręczona. Decyzja o zatwierdzeniu podziału działki nr 1 obr. [...] stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym została doręczona. Nadto organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że wnoszącym odwołanie był oprócz K.W. także Z.W. . Brak bowiem podpisu Z.W. pod pismem z dnia [...]. 06.2001 r. (k. [...] akt adm.) zawierającym wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie, oraz pod pismem z dnia [...].06.2001 r. Z treści natomiast pism składanych przez K.W. (w tym odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu) wynika, że działała ona nie tylko w imieniu w własnym, ale także swojego męża. Jednakże brak w aktach administracyjnych stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Z.W. , do dołączenia którego organ winien był wezwać skarżącą w oparciu o przepis art. 64 § 2 kpa, zaś nie czyniąc tego przepis powyższy naruszył. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mają one uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczących podziału nieruchomości, tj.-art. 93 i nast. i w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy za prawidłowe. Powszechny i jednolity jest pogląd, wyrażany także już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż osoby, nie będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości nie są stronami postępowania podziałowego toczącego się w oparciu o powyższe przepisy, l tak w wyroku z dnia 28. 01. 1998 r. SA/Gd 3467/95 (ONSA 1997/1/180), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art 28 k.p.a." Z kolei w wyroku z 21. 10. 1999 r. l SA 285/99 (LEX nr 48618) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału". Podobnie w wyroku z dnia 7.02.2002 r. l SA 1710/00 ( LEX nr 82813) NSA uznał: "W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony". Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności i nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, ponieważ polega na wydzieleniu działek, których granice przebiegają wewnątrz nieruchomości. Granice zewnętrzne zaś pozostają niezmienione. Skarżąca podnosi w skardze oraz w kolejnych pismach okoliczności dotyczące niekorzystnych dla siebie skutków w postaci ewentualnego wystąpienia w przyszłości przez właścicieli działki powstałej w wyniku podziału działki nr 1 z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej, zgodnie z "wyznaczonym" przez biegłego w postępowaniu administracyjnym przebiegiem wskazanym na mapie zawierającej plan podziału. Obawy te nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w kwestii przysługiwania skarżącej legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt podziału, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Podkreślenia wymaga bowiem, że organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania (w żadnym postępowaniu administracyjnym), jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa, gdyż nie posiada w tym zakresie uprawnień ani kompetencji. Ustanowienie służebności drogi koniecznej na gruncie obowiązujących przepisów może nastąpić wyłącznie w drodze czynności prawnej jaką jest zawarcie stosownej umowy, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 145 kodeksu cywilnego, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Same więc obawy co do mogącego się pojawić w przyszłości tego rodzaju roszczenia ze strony właścicieli nowopowstałych w wyniku podziału działek, nie czynią ze skarżącej strony postępowania administracyjnego o podział działki stanowiącej własność uczestników. Nie ma więc także znaczenia dla oceny zasadności skargi ewentualny fakt i wynik postępowania karnego, które jak twierdzi skarżąca toczy się w związku z podrobieniem podpisu na wniosku wszczynającym postępowanie podziałowe, ani spory dotyczące przebiegu granic zewnętrznych działki nr 1 , czy też błędy na mapach dotyczące przebiegu tych granic. W przypadku więc dalszego podtrzymywania przez skarżącą odwołania, organ winien wydać rozstrzygnięcie mając na uwadze przedstawioną" wyżej treść i wykładnię art.134 kpa, art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, oraz art. 64§ 2, 58, 59, 127 i 129 kpa. Naruszenie powyższych przepisów postępowania miało wpływ na jego wynik, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, w oparciu o błędną podstawę prawną oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności prawnych związanych z faktem złożenia odwołania przez skarżącą. Skoro więc zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na jego wynik, należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit,, c) orzec jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 200 ustawy.