II SA/Kr 1174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 czerwca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa al. [...] oraz ulic: M., S., L., L., S. oraz C. wraz z budową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowanym układem drogowym". Inwestycja ta swoim zakresem obejmowała m.in. działkę [...] obręb [...]. Decyzja organu I instancji w części dotyczącej działki nr [...] została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. znak: [...]. Właściciel działki nr [...], Z. P., pismem z dnia 25 marca 2014 r. wniósł zarzuty braku wymagalności obowiązku oraz niespełnienia przez wystawiony tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (brak doręczenia upomnienia i brak oznaczenia obowiązku podlegającego wykonaniu) w prowadzonym przeciwko niemu - w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 12 marca 2014 r. nr [...] - postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym opisanej wyżej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zobowiązany zaznaczył, że decyzja ta dotknięta jest licznymi wadami formalnymi i merytorycznymi. Ponadto w dalszym ciągu podlega kontroli sądowej i tym samym twierdzenie, iż obowiązek istnieje, uznał za przedwczesne. Ponadto stwierdził, że bez prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarówno samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i nadanego w niej rygoru natychmiastowej wykonalności (również zaskarżonego), nie sposób definitywnie ustalić, czy kwestionowany obowiązek jest wymagalny. Zobowiązany zwrócił też uwagę, że nie otrzymał upomnienia w należytej formie i o stosownej treści, a w tytule wykonawczym nie został precyzyjnie oznaczony obowiązek podlegający wykonaniu. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 7, 10, art. 34 § 4 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) w związku z art. 124 kpa, uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Prezydent wyjaśnił, że organ egzekucyjny bada, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Wskazał też, że w kwestii wad decyzji, na podstawie której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 739/13, oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. Prezydent zaznaczył, że w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej został określony termin do wydania działki nr [...] - 121 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Termin ten upłynął, a skoro Z. P. nie wydał dobrowolnie przedmiotowej działki, będąc do tego wezwanym w oparciu o art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia 12 marca 2014 r. nr [...] nadal jest wymagalny. Prezydent podkreślił, że w pozycjach nr 23-25 tytułu wykonawczego z dnia 24 marca 2014 r. został w sposób wyczerpujący wskazany obowiązek podlegający wykonaniu, podstawa prawna tego obowiązku i akt normatywny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek. Prezydent zauważył także, że Z. P. w dniu 25 lutego 2014 r. otrzymał upomnienie, a egzekutor wykonał czynność doręczenia tytułu wykonawczego i postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania działki nr [...]. Organ stwierdził, że dopóki decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej znajduje się w obrocie prawnym, nie można zarzucać organowi egzekucyjnemu, iż działając na jej podstawie narusza prawo. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta złożył Z. P., zarzucając naruszenie art. 33 pkt 2, 3 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym przypadku doszło do spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do wszczęcia i prowadzenia egzekucji z nieruchomości, a w szczególności, iż nie budzi wątpliwości wymagalność obowiązku, tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi, a zobowiązanemu doręczono upomnienie we właściwym trybie i we właściwej formie, co w konsekwencji przełożyło się na uznanie zarzutów za nieuzasadnione oraz przymusowe pozbawienie nieruchomości. Z. P. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 5 czerwca 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 15 § 1, art. 18, art. 27 § 1, art. 33 § 1 i art. 34 § 1, 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium stwierdziło, że bezsprzecznie w dniu 25 lutego 2014 r. zostało doręczone upomnienie o treści zgodnej z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ustawa egzekucyjna nie ustanawia innych warunków formalnych upomnienia niż opisane w art. 15 § 1, ani nie nakłada na wierzyciela obowiązku sporządzenia upomnienia według określonego wzoru. O ile więc wierzyciel w piśmie przesłanym zobowiązanemu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, grożąc mu skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, to tak sformułowane pismo zawiera wszystkie istotne elementy dla uznania, że stanowi pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kolegium wyjaśniło też, że w postępowaniu egzekucyjnym organy nie badają prawidłowości ostatecznej decyzji, na podstawie której został wydany tytuł wykonawczy i dlatego zarzuty zobowiązanego dotyczące decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r. nie mogły zostać rozpatrzone przez Kolegium w postępowaniu dotyczącym jedynie zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Następnie Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 739/13 WSA w Krakowie oddalił skargę m.in. Z. P. na decyzję Wojewody z dnia 8 kwietnia 2013 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r. w części dotyczącej przebudowy sieci trakcyjnej tramwajowej, na odcinkach nieobjętych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a w pozostałym zakresie utrzymującą ww. decyzję Prezydenta Miasta w mocy. Dlatego Kolegium stwierdziło, że egzekwowany obowiązek istnieje i jest wymagalny, co wynika z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Kolegium zaznaczyło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r. stała się ostateczna 8 kwietnia 2013 r., a termin wydania nieruchomości został określony w pkt XI tej decyzji (121 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna). Kolegium podkreśliło, że Z. P. nie wydał dobrowolnie działki nr [...]. Wyjaśniło także, że wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie nie wstrzymuje wykonania kwestionowanej decyzji. W kwestii zarzutu braku precyzyjnego wskazania obowiązku podlegającego wykonaniu Kolegium stwierdziło, że treść obowiązku podlegającego wykonaniu została w przedmiotowym tytule wykonawczym wpisana prawidłowo. Skargę na postanowienie SKO w [...] wniósł Z. P., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 27 § 1 w związku z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą wady tytułu wykonawczego uzasadniające uwzględnienie zarzutów, jak również błędne przyjęcie, że nie budzi wątpliwości wymagalność obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania należytej kontroli kwestionowanego postanowienia, jak również brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonemu postanowieniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. skarżący podniósł, że wciąż nie otrzymał żadnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co stanowi naruszenie Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że podstawą prowadzonej w stosunku do Z. P. egzekucji była ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r. znak: [...], którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono zezwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] weszła do obrotu prawnego i nigdy nie została z niego wyeliminowana. Skarga na tą decyzję została oddalona przez WSA w Krakowie (wyrok z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 739/13), a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/14 - oddalił skargę kasacyjną. Nie nastąpiło również wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2013 r., ponieważ WSA w Krakowie postanowieniem z 5 lipca 2013 r. odmówił wstrzymania tej decyzji, a NSA postanowieniem z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OZ 926/13 oddalił zażalenie Z. P. na postanowienie WSA w Krakowie. W świetle tych okoliczności stwierdzić należy, że z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, skarżący utracił własność tej nieruchomości, co wynika z regulacji prawnej zawartej w art. 12 ust. 4 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W konsekwencji należy przyjąć, że obowiązek wydania działki nr [...] istniał i był wykonalny (decyzja Wojewody została wydana 8 kwietnia 2013 r., czyli termin wydania przedmiotowej działki upłynął w sierpniu 2013 r.), zaś Z. P. nie wykonał tego obowiązku dobrowolnie. Zatem zarzut przeciwegzekucyjny oparty na art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest zasadny, a stanowisko organów w tym zakresie było prawidłowe. Zarzut nieprecyzyjnego określenia zakresu obowiązku podlegającego wykonaniu też nie jest zasadny, ponieważ w tytule wykonawczym wyraźnie powołano się na decyzję Prezydenta Miasta zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a w tej decyzji jednoznacznie wskazano na działkę nr [...] jako powstałą z podziału działki nr [...]. Wyjaśnić trzeba też, że wydaniu podlegała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], której granice zostały opisane w operacie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast żaden przepis prawa nie nakłada na organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obowiązku dokonywania nowych pomiarów geodezyjnych przy egzekwowaniu obowiązku wydania nieruchomości. Zarzut braku doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie jest zasadny, ponieważ z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że stosowne upomnienie zostało wystawione 24 lutego 2014 r. (k. 77 akt adm.), a doręczenie upomnienia skierowanego na adres zamieszkania zobowiązanego nastąpiło w dniu 25 lutego 2014 r. do rąk dorosłego domownika K. A. (k. 73 akt adm.). Zwrócić też należy uwagę, że doręczenie upomnienia powinno nastąpić zobowiązanemu, nawet jeśli w postępowaniu administracyjnym miał pełnomocnika (tak m.in. NSA w wyroku z 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 945/08). Zatem organy egzekucyjne dokonały doręczenia upomnienia w sposób prawidłowy. Ponadto w całości podzielić trzeba stanowisko organów egzekucyjnych wielokrotnie już prezentowane skarżącemu, że rozpatrywanie wniesionych przez zobowiązanego zarzutów nie oznacza, iż organ egzekucyjny rozpoznaje sprawę od strony merytorycznej. Przeciwnie, organ egzekucyjny nie jest do tego uprawniony, gdyż wówczas wkraczałby w kompetencje organów, które rozstrzygały sprawę merytorycznie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nakładającej obowiązek. W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane po prawidłowym zbadaniu przez organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczalności egzekucji. Trafnie organy przyjęły, że egzekucja przedmiotowego obowiązku była dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, a upomnienie prawidłowo doręczono skarżącemu. Nietrafnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika bowiem, że prowadzona w stosunku do skarżącego egzekucja opierała się na decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wydanej w postępowaniu administracyjnym, którego prawidłowość została potwierdzona przez wyroki sądów administracyjnych obu instancji. Zauważyć trzeba też, że w toku postępowania egzekucyjnego skarżący korzystał ze swoich uprawnień wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz środki te nie doprowadziły do zakwestionowania działań organów egzekucyjnych (WSA w Krakowie oddalił skargę Z. P. na postanowienie wzywające skarżącego do wydania nieruchomości – wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1061/14 oraz oddalił skargę na postanowienie SKO w [...] wydane w wyniku rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną – wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/14). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że kwestionowane przez niego postępowanie egzekucyjne prowadzi do bezprawnego pozbawienia go własności bez odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.