II SA/Kr 1178/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz [...] decyzją znak: [...], wydaną dnia 12 kwietnia 2012 r., ustalił dla S. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze - kotłownię, na działce nr [...], położonej w G. przy ul. [...]. W podstawie prawnej organ wskazał art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i art. 61 oraz art. 53 ust. 4, a także art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z art. 104, 107 k.p.a., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. Nr 164, pez. 1589). W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja, stosownie do art. 59. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ustalenia warunków zabudowy. W trakcie prowadzonego postępowania strony zostały poinformowane o przysługującym im prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz możliwością zapoznania się ze wszystkimi materiałami zgromadzonymi w trakcie jego trwania na każdym jego etapie. W związku z powyższym J. M. zam. G. ul. [...], będąca stroną w niniejszym postępowaniu, złożyła pismo z prośbą o wyjaśnienie kwestii dotyczącej możliwości budowy obiektu, który został już wzniesiony. Do pisma strona dołączyła wyroki sądów administracyjnych oraz decyzję organu nadzoru budowlanego. Organ zauważył, że z dołączonej dokumentacji wynika, iż J. M. i S. K. znajdują się w długoletnim konflikcie. Źródłem przedmiotowego konfliktu jest wykonanie przez S. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez ostatecznej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę w/w obiektu, a który S. K. starała się zalegalizować na mocy przepisów ustawy Prawo Budowlane. Burmistrz wskazał dalej, że poddał analizie dołączony do sprawy materiał dowodowy. W celu wyjaśnienia wątku dotyczącego samowoli budowlanej, przeprowadzono rozmowę telefoniczną z pracownikiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który prowadził sprawę dotyczącą zalegalizowania spornego budynku mieszkalnego. Uzyskano informację, że decyzja znak: [...] z dnia 25 stycznia 2011 r., z powodu jej niezaskarżenia, stała się ostateczna, a S. K. otrzymała pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organ zastrzegł, że jako właściwy do ustalenia warunków zabudowy - związany jest wnioskiem, który obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze - kotłownię na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr: [...], położonej w G. przy ul. [...]. Nie posiada natomiast kompetencji do regulowania spraw dotyczących samowoli budowlanej. Wyjaśnienia wymaga również fakt, że w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, która wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo (w granicach określonych w ustawach) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub (w przypadku jego braku) w decyzji o warunkach zabudowy. Uprawniony do nieruchomości może zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. W polskim systemie prawnym wolność zagospodarowania nieruchomości jest konstytucyjnie chronionym prawem własności. Wolność ta może być realizowana w ramach istniejących wymogów zawartych w w/w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie więc od wspomnianej wolności planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego ładu przestrzennego. Ponieważ planowane przez S. K. zamierzenie inwestycyjne obejmuje teren nie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków, przewidzianych w tym przepisie. Organ ustalił, że działka inwestycyjna, na której wnioskuje się o wydanie warunków zabudowy stanowi nieruchomość położoną w pasie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej położonej po zachodniej stronie ulicy [...] w G.. Działka inwestycyjna stanowi grunt zabudowany parterowym budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym. Działka położona jest w drugim pasie zabudowy od ul. [...]. Dojazd do działki inwestycyjnej zapewniony jest poprzez drogę dojazdową, przebiegającą wzdłuż południowej granicy działki. Zabudowa położona w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji to budynki mieszkalne jednorodzinne, zarówno nowe, jak i starsze. Budynkom tym towarzyszą zabudowania gospodarcze. Wniosek inwestora dotyczy rozbudowy istniejącego budynku o pomieszczenie gospodarcze - kotłownię. Nie zmienia to istniejącej funkcji terenu, nie wpływa również na zmianę w zagospodarowaniu przestrzeni, stanowiąc kontynuację istniejącego w terenie zainwestowania. Warunek "dobrego sąsiedztwa" jest spełniony. Teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogę dojazdową na działce nr [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego - inwestor posiada media w budynku. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi, co organ pierwszej instancji obszernie uzasadnił. Dalej organ wskazał, że decyzja została uzgodniona z Burmistrzem [...] jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, Starostą Powiatu [...] jako organem właściwym w sprawach administracji geologicznej, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z uwagi na położenie w granicach terenu górniczego, Zarządem Dróg Powiatowych jako zarządcą ul. [...] w G., [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Inspektorat Rejonowy w O.. J. M. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła w nim naruszenie: art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zagospodarowanie terenu, będącego przedmiotem nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich, art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, w stosunku do którego ustala się warunki zabudowy, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż teren inwestycji, w stosunku do którego ustala się warunki zabudowy jest dostatecznie uzbrojony. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowa decyzja narusza chroniony prawem interes skarżącej. Ogranicza bowiem uprawnienia J. M. w kwestii zabudowy swojej działki oznaczonej nr [...], mając na uwadze wymóg, iż nie może ona wznieść na swojej działce budynku w promieniu 8 metrów od najbliższych zabudowań. Owe zabudowania w przedmiotowej sprawie stanowi budynek mieszkalny rozbudowywany o pomieszczenie gospodarcze - kotłownię, wzniesione przez S. K. na działce nr [...]. Godzi się w tym miejscu wskazać, iż ograniczeniem prawa skarżącej było wzniesienie przez S. K. wspomnianego budynku mieszkalnego, stanowiącego w istocie samowolę budowlaną. W ramach będącej przedmiotem niniejszego odwołania decyzji de facto dochodzi do usankcjonowania kolejnej samowoli budowlanej, w wyniku której dochodzi do dalszego naruszania prawnie zagwarantowanego interesu skarżącej i do stopniowego ograniczania jej uprawnień właścicielskich. Wskazać przy tym należy, że dodatkowym ograniczeniem skarżącej w kwestii zabudowy jej działki stanowi fakt, że działce nr [...], znajdującej się w niewielkiej odległości od działki J. M., stanowiącej własność A. R. zlokalizowano tzw. "zawory gazowe", toteż wznoszenie jakakolwiek zabudowy w promieniu 50 metrów od wspomnianego miejsca, jest zabronione. J. M. podniosła też, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem w niniejszej sprawie nie można mówić o pasie zabudowy, w rzeczywistości bowiem poza działką nr [...] w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji brak jakichkolwiek zabudowań. Skarżąca uznała za niedostateczne skwitowanie przez organ wydający zaskarżoną decyzje kwestii uzbrojenia terenu jedynie stwierdzeniem, iż "inwestor posiada media w budynku". Wspomniany zapis budzi wątpliwości zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż przedmiotem decyzji jest kotłownia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2012r., znak [...], wydaną na podstawie art. art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 54 (w zw. z art. 64 ust 1) ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy streścił decyzję Burmistrza [...] oraz wniesione odwołanie. Następnie wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia zawartych w tym przepisie warunków. Są to: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej oraz wystarczające jego uzbrojenie, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w wydanym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji wykazał, że spełnione zostały łącznie wszystkie wymienione wyżej warunki wydania decyzji. Opierając się o dokonane w w/w analizie ustalenia organ pierwszej instancji określił warunki zabudowy tj. podstawowe parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego czyli linię zabudowy (bez zmian), wskaźnik wielkości pow. zabudowy do pow. działki (od 14 % - 17 %), szerokość elewacji frontowej (od 13 m - 15 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 4 m), wysokości kalenicy (do 5,5 m) oraz geometrię dachu (dach dwu lub jednospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych do 25° do 40 °). Nadto w decyzji organ ustalił też wytyczne projektowe. Organ pierwszej instancji poddał także analizie przepisy szczególne ustalając, iż planowana inwestycja nie narusza tych przepisów. Decyzja zawiera też wymagane załączniki, o których mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, póz. 1588). Należy też stwierdzić, że zaskarżona decyzja uzyskała zgodnie z wymogiem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu zastrzeżeń, iż przedmiotowa decyzja narusza uprawnienia skarżącej w kwestii zabudowy jej działki (nr [...]), z powodu wymogu, iż nie można wznieść budynku w promieniu 8 metrów od najbliższych zabudowań, w tym wypadku od budynku mieszkalnego (na działce nr [...]) rozbudowywanego o pomieszczenie gospodarcze, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż obawy o możliwość zabudowy działki Odwołującej się są na tym etapie przedwczesne. Wskazać bowiem należy, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się usytuowania planowanego obiektu w konkretnym miejscu na wskazanej jako teren inwestycji działce. Następuje to dopiero w projekcie zagospodarowania działki - dokumencie wymaganym na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. do uzyskania pozwolenia na budowę -w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Co się zaś tyczy kwestii samowoli budowlanej, Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż poddał analizie zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy oraz przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem PINB w O., prowadzącym sprawę zalegalizowania spornego budynku mieszkalnego (obecnie rozbudowywanego), w wyniku czego wyjaśnił, że decyzja [...] z dnia 25.01.2011 r. stała się ostateczna, a S. K. po wykonaniu niezbędnych robót dostosowawczych uzyskała pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Odnośnie zaś zawartego w odwołaniu zarzutu, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym zrealizowana została przesłanka zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, tzn. że co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy - Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Kolegium przyznało, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa). Niemniej jednak nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania według działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji a wyłącza możliwość zagospodarowania według działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy poprzez przyjęcie, iż teren inwestycji jest dostatecznie uzbrojony i w związku z tym skwitowanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję wspomnianej kwestii jedynie stwierdzeniem, iż inwestor posiada media w budynku - Kolegium wyjaśniło, że składając wniosek inwestor wskazał (i przedłożył umowy z dostawcami mediów), że posiada w budynku wodę, prąd i gaz. Oznacza to, że planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie tego budynku o pomieszczenie gospodarcze-kotłownię (a nie budowie innego odrębnego budynku), nie wymaga doprowadzania nowego uzbrojenia. J. M. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Burmistrza [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r., znak [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż co najmniej jedna działka sąsiadująca z terenem inwestycji, w stosunku do którego ustala się warunki zabudowy, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zagospodarowanie terenu, będącego przedmiotem nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż teren inwestycji, w stosunku do którego ustala się warunki zabudowy jest dostatecznie uzbrojony. W ocenie skarżącej Kolegium nie wykazało istnienia -w analizowanym obszarze - działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej istnienia wspomnianych działek nie potwierdza ani załącznik do analizy w postaci mapy, ani znajdujący się w aktach wyrys z mapy ewidencyjnej. Skarżąca podkreśliła, iż w zaskarżonej decyzji wskazuje się, że "działka inwestycyjna, na której wnioskuje się o wydanie warunków zabudowy stanowi nieruchomość położoną w pasie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej położonej po zachodniej stronie ulicy [...] w G.". Zdaniem skarżącej trudno w przedmiotowym przypadku mówić o pasie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, skoro w istocie poza działką nr [...], inne sąsiadujące z działką nr [...] nieruchomości, nie są zabudowane. Budynki mieszkalne, którym towarzyszą zabudowania gospodarcze znajdują się na działkach o numerach [...] i [...], które to działki z całą pewnością nie sposób uznać za położone w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji. W ocenie skarżącej warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy któraś z sąsiednich a więc przylegających działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana. Zdaniem skarżącej celowe w przedmiotowej sprawie było wyznaczenie granic obszaru analizowanego, czego Kolegium nie uczyniło. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, jednakże zobligował organ do zachowania wskazanych w przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Ustalenie granic obszaru analizy w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". Dopiero rozszerzenie obszaru powyżej trzykrotności powoduje, że odchodzimy od reguły biorąc pod uwagę nieruchomości coraz bardziej oddalone od terenu inwestycyjnego. Przyjęcie więc granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż owe normy minimalne wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Skarżąca zarzuciła ponownie, że decyzja narusza jej prawem chroniony interes, ponieważ ogranicza uprawnienia w kwestii zabudowy jej własnej działki oznaczonej nr [...], mając na uwadze wymóg, iż może ona wznieść na swojej działce budynku w promieniu 8 metrów od najbliższych zabudowań. Nieprzekonywująca jest w omawianym zakresie argumentacja Kolegium, że obawy o możliwość zabudowy działki są na tym etapie przedwczesne. Kolegium nie zauważać, w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia nie z inwestycja planowaną a istniejącą, wzniesioną w warunkach samowoli budowlanej. Wskazywanie w takie warunkach na przedwczesność obaw skarżącej wydaje się być nieuprawnione. Zdaniem J. M. trudno zgodzić się z poglądem, że skoro planowana inwestycja polega na rozbudowie tego budynku o pomieszczenia gospodarcze - kotłownię (a nie budowie innego odrębnego budynku) i nie wymaga doprowadzania nowego uzbrojenia, to stwierdzenie w decyzji Burmistrza [...] w odniesieniu do tej kwestii, "że inwestor posiada media w budynku" wydaje się być wystarczające na tym etapie. Wspomniany zapis budzi wątpliwości zwłaszcza, że rozbudowany już budynek służy jako kotłownia. W istocie zatem organ pierwszej instancji nie dokonuje analizy, czy istniejące w budynku media (organ nawet nie wskazuje jakie to media) są wystarczające do funkcjonowania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z planowanym sposobem jej użytkowania oraz przeznaczeniem. Zasadnym byłoby w ocenie skarżącej skorzystanie w przedmiotowej kwestii z osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną, która przesądziłaby czy w istniejącym stanie rzeczy, przedmiotowa kotłowania będzie funkcjonowała należycie. Wspomniana osoba miałby zapewne na względzie choćby kwestię wentylacji przedmiotowej inwestycji, co wydaje się być w przedmiotowym przypadku kwestią kluczowa, a do którego to zagadnienia organ wydający decyzję zupełnie się nie odnosi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów, niż podniesione zostały jako jej zarzuty. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchyla zaskarżony akt administracyjny, gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sądowa kontrola dotyczy decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej oznaczona jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Ustawodawca przewidział też, że w rozporządzeniu należy określić wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (art. 61 ust. 7 u.p.z.p.). Na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Reguluje ono sposób przeprowadzania postępowania, poprzedzającego decyzję, w szczególności zaś przewiduje, że dowodem obligatoryjnym w tego rodzaju sprawach jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczno – architektoniczna). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dalej rozporządzenie wskazuje sposób ustalania poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Nadto zawiera szczegółowe wymogi co do formy i treści decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 9 ust. 2, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, jak wynika z § 9 ust. 3, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z przepisów rozporządzenia wynika, że decyzja, ustalająca warunki zabudowy, winna zawierać następujące części: 1) rozstrzygnięcie – wiążące ustalenie warunków w formie tekstowej; 2) rozstrzygnięcie – uwidocznienie ustalanych warunków na odpowiedniej kopii mapy w formie graficznej; 3) wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, nie będące elementem rozstrzygnięcia, przedstawione w formie tekstowej; 4) wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, nie będące elementem rozstrzygnięcia, przedstawione w formie graficznej na odpowiedniej kopii mapy. Oczywiście organ administracji publicznej posiada pewną dowolność w kształtowaniu zewnętrznej formy decyzji o warunkach zabudowy o tyle, że nie koniecznie każdy z wymienionych wyżej elementów decyzji musi być wyodrębniony w postaci osobnego załącznika do decyzji. Dowolność ta jednak nie może doprowadzić do połączenia rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z niemającymi takiego charakteru wynikami analizy, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1206/10 (Lex Omega nr 753463). Należy też przyjąć, że kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji - z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz drugą stanowiącą, część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy - z naniesionym granicami obszaru analizowanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 250/11, Lex Omega nr 821607). Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza [...] znak: [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. zawiera tekstową część rozstrzygającą, z podaniem podstawy prawnej, tekstową częścią ustaleń odnośnie warunków zabudowy oraz uzasadnienie. Do decyzji zostały dołączone dwa załączniki, które należy uznać za jej integralną część. Załącznik nr 1 , sporządzony na kopii mapy w skali 1:1000, w formie graficznej przedstawia teren objęty decyzją, linię zabudowy oraz budynek do rozbudowy. Załącznikiem nr 2 są natomiast wyniki analizy terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwraca uwagę fakt, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera graficznego przedstawienia wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej. Opisując załącznik nr 1 Burmistrz [...] nie wskazał co prawda, czy stanowi on graficzną część rozstrzygnięcia, czy może graficzne przedstawienie wyników analizy, jednakże uwidocznione w załączniku elementy orzeczenia (ustalenie linii zabudowy, budynek do rozbudowy) oraz nawiązanie w części tekstowej ustaleń do załącznika wskazują jednoznacznie, że chodzi o pierwszą z tych możliwości. Jednocześnie organ nie dołączył do decyzji graficznej części wyników analizy, w szczególności zaś – decyzja nie zawiera przedstawienia graficznego granic obszaru analizowanego. Tak wydana decyzja nie jest kompletna, zaś organ pierwszej instancji, nie dołączając jednego z wymaganych prawem załączników, naruszył przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia. Doszło zatem do obrazy przepisów prawa materialnego, a ponieważ wpłynęła ona wyraźnie na zawartość decyzji, miała również wpływ na wynik sprawy. Wskazać też trzeba, że projekt decyzji w niniejszej sprawie podlegał uzgodnieniu z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zarządem Dróg Powiatowych, Okręgowym Urzędem Górniczym oraz Starostą [...]. Uzgodnienie decyzji odbywa się na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. i art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji. Od momentu wysłania organom uzgadniającym projektu decyzji organ, wydający warunki zabudowy, nie może wprowadzać do tego projektu żadnych zmian, jeżeli w takim właśnie kształcie ma on stać się decyzją. Wszelkie modyfikacje w części tak tekstowej, jak graficznej decyzji muszą prowadzić do ponownych uzgodnień z organami współdziałającymi. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Bk 823/10, Lex Omega nr 852467). Jak wynika z pism, kierowanych przez organ pierwszej instancji do organów współdziałających (k. 59- 66 akt administracyjnych), Burmistrz [...] skierował do tych organów kopię mapy ewidencyjnej, kopie mapy zasadniczej z zaznaczonym terenem inwestycji oraz projekt decyzji. Tuż obok pism, skierowanych do organów współdziałających, w aktach sprawy znajduje się uzgodnienia projekt decyzji, na który składa się jej część tekstowa (k. 67 – 71 akt administracyjnych), projekt załącznika nr 2 (k. 72 – 73). W aktach znajdują się również nie opisane jako załączniki do decyzji "część graficzna do wyników do analizy..." (k. 74 i k. 78) oraz "analiza terenu do decyzji..." (k. 75 – 77). Nie można z całą pewnością stwierdzić, które z opisanych dokumentów zostały przesłane organom współdziałającym wraz z projektem decyzji. Jeżeli jednak przyjąć, że organy te otrzymały, a następnie uzgodniły wszystkie dokumenty, znajdujące się na k. 67 – 77 akt administracyjnych, to stwierdzić trzeba, że pomiędzy wydaną w dniu 12 kwietnia 2012r. decyzją o warunkach zabudowy a jej projektem, uzgodnionym przez organy współdziałające, widoczna jest zasadnicza różnica. Po pierwsze, uzgodniona "część graficzna do analizy..." zawiera graficzne przedstawienie granic obszaru analizowanego, tymczasem wydana decyzja nie posiada załącznika, który by je przedstawiał. Po drugie zaś, na obu kopiach map, przedstawionych do uzgodnienia organom współdziałającym, nie została uwidoczniona linia zabudowy, tymczasem załącznik nr 1 do decyzji z dnia 12 kwietnia 2012r. zawiera przedstawienie takiej linii. Wypada zatem przyjąć, że Burmistrz [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy bez uzgodnienia jej integralnej części – załącznika nr 1 – z organami współdziałającymi. Również to naruszenie prawa materialnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) ocenić trzeba jako mające wpływ na wynik sprawy. Kolejną wadą decyzji organu pierwszej instancji jest brak stanowczości w zakresie ustalenia jednego z parametrów zabudowy. Wskazać w tym względnie należy, że rozstrzygnięcie stanowi obligatoryjny element każdej decyzji administracyjnej, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Winno być ono na tyle konkretne, stanowcze i precyzyjne, aby było wiadomo, w jaki sposób strona, nabywająca na mocy decyzji uprawnienie lub obowiązek, miała się do niej zastosować. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy jest to istotne o tyle, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzja taka wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Konieczne jest zatem na tyle precyzyjne określenie poszczególnych parametrów inwestycji, aby projektant, a następnie organ oceniający zgodność projektu byli w stanie stwierdzić, czy parametr projektowany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Z rozporządzenia wynika konieczność zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze – winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je wskazując (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, Lex Omega nr 1152865). Wskazuje się też, że ustalenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 611/11, Lex Omega nr 1217444). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość". Wymogu stanowczości i konkretności rozstrzygnięcia nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji w tej części, w której zawiera ustalenia odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki. W rozstrzygnięciu znalazł się bowiem wyłącznie parametr maksymalny – "do 4 metrów", nie wskazano natomiast żadnego minimum. Taki zapis w warunkach zabudowy należy uznać za nieprawidłowy, naruszający wymogi art. 107 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów, podniesionych przez skarżącą, trzeba wskazać, że nie są one zasadne. Przede wszystkim nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, jakoby działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. były tylko te działki, które sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Przez działki sąsiednie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działki bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także działki nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w sąsiedztwie rozumianym jako obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex Omega nr 1145557 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 1227/11, Lex Omega nr 1145859). Pojęcie "działki sąsiedniej" trzeba zatem rozumieć szeroko, mając na uwadze cel analizy, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nie ma zatem przeszkód, aby za działkę sąsiednią w rozumieniu przepisów u.p.z.p. uznać każdą działkę, położoną w obszarze analizowanym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2196/10, Lex Omega nr 1138106 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 240/12, Lex Omega nr 1145799). W niniejszej sprawie granica obszaru analizowanego została wyznaczona zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy czym w analizie wskazano, z jakich przyczyn za front działki przyjęto jeden z jej dłuższych boków. Odnośnie uzbrojenia terenu, wskazać trzeba, że stanowi ono jeden z warunków, od których ustawa uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Warunek ten, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie – oprócz ogólnikowego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji na temat istniejących mediów w budynku – w aktach znajdują się umowy o dostawę energii elektrycznej, a także o dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., słusznie został zatem uznany za spełniony. Skarżąca podnosiła też kwestię odległości spornego obiektu od granicy jej działki. Wskazać trzeba, że kwestia ta co do zasady podlega badaniu na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej (jeżeli chodzi o inwestycje planowane) bądź przed organami nadzoru budowlanego (w odniesieniu do inwestycji już realizowanych). Dopuszczalna odległość nowej zabudowy od granicy działki sąsiedniej wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). § 12 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje co prawda możliwość określenia innych odległości w decyzji o warunkach zabudowy, jednak w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie zawarły takiego ustalenia w decyzji, jeżeli chodzi o odległość spornej inwestycji od granic działki skarżącej. Opisane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zatem naruszenia prawa, popełnione przez Burmistrza [...], zostały powtórzone przez organ odwoławczy. Należało zatem wyeliminować decyzje tak pierwszej, jak i drugiej instancji z obrotu prawnego, co Sąd uczynił, orzekając jak w punkcie I. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej winny zastosować się do wyżej przedstawionej wykładni przepisów. Ich obowiązkiem będzie uzyskanie uzgodnień dla kompletnej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wydanie jej w dokładnie takim kształcie, w jakim została uzgodniona. Sama decyzja, oprócz załącznika graficznego z przedstawieniem rozstrzygnięcia, musi zawierać załącznik w postaci graficznych wyników analizy, zawierający granice obszaru analizowanego. Nadto wszystkie rozstrzygnięcia odnośnie poszczególnych parametrów inwestycji muszą mieć charakter stanowczy i konkretny. W punkcie II. wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie III., za podstawę biorąc art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.