II SA/Kr 1181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.C. i R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 12 czerwca 2013 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących G.C. i R.C. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta N. decyzją z dnia [...].02.2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. póz. 647 ze zm.) na wniosek R.S.i K. S. ustalił warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy wraz z jego przebudową i rozbudową na działkach nr [...] ,[...] oraz część działki nr [...] położonych w N. oraz budowie zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej Nr [...] w N. w km 3+980 strona prawa do działek nr [...] ,[...] . W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 23.08.2012 r. zmieniony następnie w dniu 29.08.2012 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności organ podał, że teren objęty wnioskiem poprzez projektowany zjazd indywidualny z drogi powiatowej Nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem jest uzbrojony, posiada przyłącza do sieci elektroenergetycznej nn i kanalizacji sanitarnej, posiada indywidualne ujęcie wody (studnia). Rozprowadzenie wód opadowych będzie powierzchniowe w granicach inwestycji. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem przeznaczony pod zabudowę stanowi użytki rolne zabudowane (B-ŁV), natomiast pozostały teren to pas drogowy ulicy [...] . Teren inwestycji posiada zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta z 26.03.1993r. (Dz. Urz. Woj. [...] ), który utracił moc teren objęty wnioskiem obejmuje obszar: E 91 Lw/Lh - ulica lokalna i E 70 MN/U -istniejącą zabudowa mieszkaniowa. Zgodnie z ustawą z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r Nr 121 póz. 1266 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Teren inwestycji położony jest w otulinie [...] Parku Narodowego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.01.1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 5 póz. 26). Ponadto ustalono, że teren objęty wnioskiem zabudowany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] oraz budynkiem gospodarczym wraz urządzeniami budowlanymi. Na nieruchomości nie były planowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) - zgodnie z rozdz. 7 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...]. Rodzaj inwestycji nie jest wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.201Or. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 201 Or. Nr 213 póz. 1397)- w związku z tym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym dla miasta N. na terenie inwestycji, jak również w jego otoczeniu nie występują obszary górnicze, teren nie jest zagrożony zalewaniem wodami powodziowymi i osuwaniem się mas ziemnych. Teren objęty wnioskiem włączony jest w kompleks B2- "podgórski przyrodniczo-rolny". Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N. (uchwała Rady Miasta w N. Nr [...] z dnia 28.06.201Or.). Inwestycja położona jest w terenie: 1 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności. Przystąpiono do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Powiatowego Zarządu Dróg w N. ( postanowienie z dnia 09.01.2013r.) oraz Dyrektora [...] Parku Narodowego (postanowienie z dnia 15.01.2013r.). Starosta N. decyzją z dnia 22.01.2013r. umorzył postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Natomiast [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie wyraził swojego stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji, wobec czego projekt decyzji uznano się za uzgodniony. G.C. i R.C. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że została wydana z naruszeniem interesów osób trzecich. Wskazali, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany na granicy z ich działką w odległości 3m od budynku będącego ich własnością został wybudowany samowolnie i obecnie działania zmierzają do jego zalegalizowania. Twierdzenie, budynek gospodarczy widnieje na mapach ewidencyjnych* z 1976r nie wyklucza faktu, że powstał jako samowola budowlana. Również uiszczanie opłat w podatku od nieruchomości nie świadczy o tym, że obiekt nie został samowolnie wybudowany. Na skutek przyjęcia, że budynek powstał legalnie została wykonana błędna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie określono możliwą szerokość od ok. 6,7m do ok. 10,1 ma wysokość w kalenicy do 3,6m. Przy założeniu, że budynku powinno w ogóle nie być ustalone gabaryty są niezgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka [...] i [...] jest szersza niż 16m. Istniejący budynek jest wiatą drewnianą bez fundamentów ze ścianami z desek, która zlokalizowana jest w odległości 3m od ściany z otworami budynku mieszkalnego odwołujących się. Odległość ta jest niezgodna z § 271 ust. 1 rozporządzenia i przepis ten nie został uwzględniony. Zdaniem odwołujących się, nie można mówić o rozbudowie, skoro budynek zostanie wybudowany od podstaw. Wnieśli o- uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 12.06.2013 r, znak: [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 3-§ 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 póz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało naruszenia prawa, decyzja posiada konieczne uzgodnienia, projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium stwierdziło, że w decyzji (pkt. 11.4) określono wymagania zabezpieczające interesy osób trzecich. Decyzja nie ustala, a jedynie dopuszcza (pkt II. 1.7) zlokalizowanie przebudowywanego budynku w odległości 1,8m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy. Określa też warunek zachowania przepisów odrębnych, w tym warunków technicznych, co będzie przedmiotem postępowania w toku sporządzania projektu budowlanego przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów § 12 warunków technicznych jest nieuzasadniony. Organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę odniesie się także do kwestii istnienia w ścianie budynku skarżących otworów okiennych i wzajemnej odległości budynków. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest badany stan prawny terenu inwestycji, nawet w przypadku domniemania, że planowany do rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej ostatniej kwestii brak jest dowodów, że istotnie był to budynek zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Udowodniono natomiast, że budynek stoi około 40 lat. Domniemanie, że planowany do rozbudowy i zmiany funkcji budynek jest "samowolą budowlaną" - nie jest przeszkodą w sporządzeniu analizy urbanistyczno- architektonicznej w celu ustalenia cech, gabarytów, parametrów oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny przeprowadzonej analizy i jej wyników i nie stwierdził naruszenia przepisów rozporządzenia w zakresie ustalania wskaźnika zabudowy (37% - w wielkości zbliżonej do średniej w obszarze sąsiednim), szerokości elewacji frontowej 6,7 - 10,1 m (co daje wielkość średnią jak w obszarze analizowanym i zgodną z zamierzeniem inwestora), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "do okapu" w wymiarze do 2,5 m oraz wysokość budynku do kalenicy 3,6m (odpowiednią dla budynków gospodarczych w obszarze sąsiednim). G.C. i R.C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazali, że istniejąca na działce budowla jest drewnianą szopą postawioną w sposób urągający wszelkim przepisom dotyczącym posadowienia budynków. W szczególności budowla ta usytuowana jest na granicy nieruchomości, bez zachowania wymaganych prawem odległości od granicy. Podnoszony w decyzji argument, że decyzja nie ustala, a jedynie dopuszcza zlokalizowanie przebudowywanego budynku w odległości- 1,8 m od granicy działki lub bezpośrednio w granicy działki jest - zdaniem skarżących -nietrafny. Jeżeli bowiem zostanie utrzymana w mocy decyzja o warunkach zabudowy to stanie się ona podstawą do wydania pozwolenia na budowę ze wszystkimi tego konsekwencjami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie .stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w. aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Kontrolując według wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że tak ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 póz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd. Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych, l tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej -średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie zaś z § 8, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniu 21.12.2012 r. (k.[...] akt administracyjnych) jest wadliwa. Urbanista ją sporządzający nie wyjaśnił zasad, jakimi się kierował wyznaczając obszar analizowany. Mapa, na której wyznaczono obszar analizowany jest nie w pełni czytelną kserokopią mapy zasadniczej, nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem, co narusza przepisy. Na mapie nie można zidentyfikować wszystkich działek, o których mowa w analizie. W punkcie 3 analizy, w tabeli dotyczącej wskaźników zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej na działkach sąsiednich raz podano, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych to około 10,30 m, a drugi raz, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych to około 8,40 m. Na mapie nie można zidentyfikować wszystkich działek wymienionych w tabeli. Urbanista wyliczył średni wskaźnik zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym na 27,50 %. Następnie podał, że zgodnie z wnioskiem na terenie objętym wnioskiem przewiduje się wskaźnik zabudowy do 37 %. Jedynym wytłumaczeniem przyjęcia większego wskaźnika był fakt, że na działkach [...] i [...] wynosi on 40 % (działki te położone są po przeciwnej stronie drogi powiatowej), a dla działek [...] i [...] wynosi on 40,80 % (działki te położone są po tej samej stronie drogi, co wnioskowana do zabudowy, ale zabudowane są wyłącznie domami mieszkalnymi i położone w oddaleniu od działki wnioskowanej). Tak więc nie można przyjąć, że z analizy wynika wyznaczenie innego wskaźnika niż średni. W punkcie 6 analizy podane średnie są niespójne z podanymi w omówionej wcześniej tabeli. Nadto, urbanista podał, że szerokość elewacji frontowej ustala się na 8,1 m od strony miejskiej drogi wewnętrznej. Powinna być ona wyznaczona od strony frontu działki (części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia). Zgodnie z wnioskiem zaprojektowano wjazd od strony drogi powiatowej. Rozbieżności tej organ nie wyjaśnił. W punkcie 7 analizy, dotyczącym wysokości nie wymieniono numerów działek i wysokości znajdujących się na nich budynków, a jedynie ogólnie podano, że wysokość budynków gospodarczych wynosi od ok.2,5 m do ok. 6m . Z analizy nie wynika w jaki sposób - jako przedłużenie których krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (nie podano numerów działek) określono wysokość projektowanego obiektu. W analizie zbyt ogólnie opisano również formę dachów budynków w obszarze analizowanym. Nie wskazano numerów działek i rodzajów dachów występujących na znajdujących się na nich budynkach. Wreszcie, zgodnie z wnioskiem w analizie wskazano, że "w związku z tym, że istniejący budynek będący przedmiotem inwestycji usytuowany jest na granicy z działką sąsiednią ... dopuszcza się, by projektowana rozbudowa budynku została zlokalizowana w odległości 1,8 m lub przy granicy działki." Poza tym w analizie nie podano żadnego uzasadnienia dla tego rodzaju ustalenia. Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu przez organy art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Nadto stwierdzić należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, póz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; z 15 marca 2010 r, II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012r. II OSK 2065/10 ). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę". Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 454) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, póz. 105). Stosownie do treści § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, dopuszcza się jego sytuowanie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten wydany został poza zakresem delegacji z art. 7 ustawy Prawo budowlane, a nadto pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi powyżej normami wyższego rzędu z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2065/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez Sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której ten przepis może być zastosowany (w tej kwestii - szczegółowe wywody w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 września 2009 r., ł OSK 152/09). Powyższe prowadzi do wniosku, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości. Dlatego też należy uznać, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia o dopuszczeniu projektowanej rozbudowy "w odległości 1,8 m lub przy granicy działek sąsiednich" nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Powyższa sprzeczność z prawem ma charakter istotny, a zatem nie pozwala pozostawić kwestionowanych decyzji w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 8.11.2013 r., sygn. II OSK 1302/12). Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w punkcie l wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.