II SA/Kr 1182/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Grażyna Firek Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2004 r. H. M. i M. M. wystąpili do Burmistrza Miasta o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną stanowiącą ich własność, a oznaczony jako parcela l. katastralna 1 przy ul. [...] w Z. lub przyznanie nieruchomości zamiennej. Działka ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną na rzecz Gminy, a tym samym na podstawie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) wnioskodawcom należy się stosowne odszkodowanie. Do wniosku dołączono odpis z księgi wieczystej zawierający informację o nabyciu przez wnioskodawców prawa własności przedmiotowej nieruchomości w częściach ułamkowych w 2000 r. i 2002 r. Starosta jako organ I-instancji zawiesił postępowanie w związku z brakiem wydania decyzji deklaratoryjnej Wojewody potwierdzającej przejście prawa własności do tej nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat nabył z mocy prawa własność parceli gruntowej l kat. 1 w Z. W tej decyzji Wojewoda ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności H. M. oraz M. M., co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej KW [...]. Następnie po podjęciu zawieszonego postępowania, Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania na rzecz H. M. i M. M. za grunt zajęty pod drogę publiczną oznaczony jako p. gr. l kat. 1 w Z. o powierzchni 0,0230 ha. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za grunt zajęty przysługuje właścicielowi przejętej nieruchomości na jego wniosek. Zdaniem organu podmiotem uprawnionym do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie jest podmiot, któremu przysługiwał tytuł własności nieruchomości najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. lub jego spadkobiercy. Organ ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. H. M. i M. M. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a zatem odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną im się nie należy. Od tej decyzji, z zachowaniem 14-dniowego terminu odwołanie wnieśli H. i M. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia odszkodowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że nabywając w częściach ułamkowych w 2000 r. i 2002 r. przedmiotową nieruchomość, odwołujący działali w dobrej wierze, opierając się o stan prawny ujawniony w księdze wieczystej. Tym samym wstąpili ono w sytuację prawną swoich poprzedników, którzy byli właścicielami na dzień 31 grudnia 1998 r. Mogą więc dochodzić roszczeń, które poprzednio przysługiwały zbywcom nieruchomości, bo z nabyciem nieruchomości przeszły na nowych właścicieli również inne roszczenia z nią związane. Ponadto niezrozumiałym jest twierdzenie organu l-instancji, że w tej sprawie nabywcy są pozbawieni uprawnień do odszkodowania, skoro w sytuacji, w której były właściciel zmarł, to roszczenia związane z odszkodowaniem przysługiwałyby spadkobiercom. Stanowisko Starosty prowadzi do tego, że byli właściciele otrzymali już zapłatę za sprzedaną nieruchomość a dodatkowo otrzymają jeszcze odszkodowanie za pozbawienie ich prawa własności. To dodatkowe świadczenie będzie miało charakter świadczenia bezpodstawnego. Odwołujący podnieśli również, że organ I-instancji swoim postępowaniem, polegającym na błędnej interpretacji prawa naruszył art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 29 września 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I-instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - został prawidłowo zastosowany w tej sprawie. Organ podniósł, że odszkodowanie może zostać przyznane po spełnieniu trzech warunków: a) wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji potwierdzającej uzyskanie własności nieruchomości przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, b) zgłoszenia wniosku o odszkodowanie przez właściciela nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., c) ustalenia odszkodowania przez Starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy określającej wartość nieruchomości. W tej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony przed końcem grudnia 2005 r., ale nie pochodził on od osób, które były właścicielami nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. lub spadkobiercami tych osób. Na dzień 31.12.1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako pgr.l.kat. 1 w Z. byli w ½ C. S. i w ½ W. S. Umową sprzedaży z [...].07.2000 r. C. S. sprzedała swój udział H. M., a umową sprzedaży z [...].04.2002 r. W. S. sprzedał swój udział M. M.. Nabywcy nieruchomości nie mają, w świetle art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę na ich rzecz odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy ustawy przez jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzję tę doręczono skarżącym 8.10.2008 r. i dnia 3 listopada 2008 r. wnieśli oni na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia jej w całości. Skarżący podali, że rzeczywiście w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa parcela stanowiła własność C. S. i W. S. Następnie na podstawie umowy skarżący nabyli własność tej nieruchomości działając w zaufaniu do ujawnionych w księdze wieczystej wpisów prawa własności. Skarżący podnieśli, iż na skutek umowy wstąpili w sytuację prawną swoich poprzedników prawnych, co oznacza, iż są podmiotami uprawnionymi do dochodzenia wszelkich roszczeń związanych z prawem własności, także tych powstałych przed przeniesieniem własności nieruchomości. Zdaniem skarżących nieuprawnione jest, w świetle obowiązujących przepisów prawnych a zwłaszcza kodeksu cywilnego, różnicowanie sytuacji prawnej ze względu na sposób przeniesienia własności, gdyż sytuacja prawna spadkobiercy jest lepsza od sytuacji prawnej nabywcy. Skarżący podnieśli, iż zbywcy C. S. i W. S. dwukrotnie uzyskają ekwiwalent pieniężny za wskazany grunt, raz w formie zapłaty ceny sprzedaży, a drugi w formie odszkodowania. Z wymienionych względów decyzja Wojewody narusza prawo i słuszne interesy obywateli. Decyzja powyższa narusza również, zdaniem skarżących, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a. Skarżący zarzucili, iż Wojewoda poprzez błędną interpretację obowiązujących przepisów prawnych wydał decyzję krzywdzącą dla obywateli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc, że skutecznie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania mogli wnieść tylko osoby, które były właścicielami tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Na rozprawie skarżący M. M. działając osobiście i jako pełnomocnik skarżącej H. M. podtrzymał treść skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący z zachowaniem 30-dniowego terminu wnieśli skargę na decyzję. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa. Skarga nie jest zasadna. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procedury w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia przez organy obu instancji jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. Nr 133, poz.872 z późn. zm.)- Art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 3 ww. ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Natomiast ust. 4 cytowanego przepisu stanowi, że odszkodowanie za przejęte nieruchomości ma być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość, a więc kwestia, czy osoba, która na podstawie odpłatnej czynności prawnej nabyła prawo własności takiej nieruchomości po 1 stycznia 1999 r. i jej prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, ma prawo do skutecznego domagania się odszkodowania. Zgodnie z regułami dokonywania wykładni prawnej przepisu pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Dokonując literalnej wykładni treści przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że uprawnionym do składania wniosku o odszkodowanie jest właściciel nieruchomości. Jednakże zastosowanie wykładni językowej terminu "właściciel" prowadziłoby do niczym nie uzasadnionego wniosku, że podmiotem uprawnionym do odszkodowania jest Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego - to bowiem te podmioty z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami ex lege nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Z tych względów należy dokonać przede wszystkim na podstawie wykładni celowościowej i historycznej powołanego przepisu, gdyż tylko w ten sposób można uzasadnić, iż wniosek o odszkodowanie powinien pochodzić od poprzedniego właściciela nieruchomości, czyli tego, który najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. był jej właścicielem. Należy przy tym mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy odszkodowania czyli rekompensaty za uszczerbek majątkowy doznany przez właściciela wskutek przejęcia jego nieruchomości przez publiczną osobę prawną. Należy zwrócić uwagę na zmianę treści art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz.70), art. 73 ust. 4 ww. ustawy uległ zmianie w ten sposób., że dotychczasowe wyrazy znajdujące się w tym ustępie "odrębnej ustawie" zastąpiono wyrazami "przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości". Przy takim odesłaniu, zasady i tryb wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) i zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Tym samym przepis ten, jako podmiot uprawniony wskazuje "osobę wywłaszczoną", a więc osobę, której z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęte zostało prawo własności. Taka konstrukcja przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest wyłącznie osoba, która utraciła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność. Z odebraniem własności, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku. Skoro tak, to uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być osoba, niebędąca właścicielem nieruchomości w tej dacie (1 stycznia 1999 r.) i która następnie nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej od poprzednika prawnego (poprzedników) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Pogląd taki prezentowany był już w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5.04.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/04; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.01.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/07; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.05.2008 r., sygn. akt l OSK 704/07; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt l SA/Wa 1688/04) i stanowisko to jest przez ten skład Sądu w pełni akceptowane. Przyjęcie za zasadny pogląd zaprezentowany przez skarżących prowadziłby do trudnego do zaakceptowania dylematu. Jeżeli bowiem skutecznie wniosek w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania mógłby złożyć właściciel nieruchomości, który nabył prawo własności wywłaszczonej ex lege nieruchomości już po 1 stycznia 1999 r. i taka nieruchomość byłaby przedmiotem dalszego obrotu, to nie wiadomo byłoby, któremu z właścicieli należałoby wypłacić odszkodowanie - czy temu, który był właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też właścicielem po dniu 1 stycznia 1999 r., albo właścicielem z daty złożenia wniosku? Sprawa skomplikowałaby się, gdyby właściwy organ administracji już orzekał w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a kolejny właściciel występowałby również z wnioskiem o ustalenie na jego rzecz odszkodowania podnosząc, że to on jest właścicielem i to jemu odszkodowanie winno być przyznane. Intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, bo to znalazłoby odzwierciedlenie w treści przepisu poprzez przyznanie tego prawa również następcom prawnym właściciela bez względu na tytuł prawny tego następstwa. Wprawdzie w orzecznictwie wyrażone zostały również inne poglądy (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. l SA/Wa 1319/04 LEX nr 191265; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. II SA/GL 467/07 LEX nr 368411; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r. II SA/GL 626/07 LEX nr 368353), w których to orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że jeżeli w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wnioskodawca był ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, to przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, dodatkowo argumentując, że ustawodawca nie wprowadził zakazu obrotu po dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomościami wskazanym w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i to aż do momentu wydania przez wojewodę decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa lub gminy danej nieruchomości. Dopiero ostateczna decyzja wojewody stanowi podstawę do dokonania wpisu własności Skarbu Państwa lub innej jednostki w księdze wieczystej zgodnie z art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Takiego sposobu wykładni tego przepisu Sąd nie podziela. Pomijając przesłanki, które już zostały zaprezentowane na poparcie stanowiska Sądu w tej sprawie, należy stwierdzić, że kwestia legalności (dopuszczalności) zbycia nieruchomości, która wcześniej stałą się ex legę własnością czy to Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego nie jest objętą kontrolą sądu administracyjnego. Instytucja odebrania własności, uregulowana w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zbliżona jest do nacjonalizacji (odebrania mocą przepisu prawa własności) i odnosi swój skutek z datą wskazaną przez ustawodawcę. Już więc od 1 stycznia 1999 r. taka nieruchomość przechodziła na własność odpowiedniego podmiotu publicznego działającego w formie osobowości prawa prywatnego. Tej okoliczności nie można pominąć. Tym samym skuteczne nabycie po dniu 1 stycznia 1999 r. prawa własności takiej nieruchomości mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby zbywającym był albo Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt sprawy należy stwierdzić, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. skarżący H. M. i M. M. nie byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako pgr. l. kat 1 w Z. Zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości właścicielami w tej dacie byli C. S. oraz W. S. Okoliczność, że po tej dacie, to znaczy w dniu [...] września 2000 r. H. M. nabyła od C. S. jej część jako współwłasność nieruchomości, a umową z dnia [...] czerwca 2002 r. M. M. odkupił od W. S. jego udział we współwłasności - nie pozwala zaliczyć skarżących do kręgu podmiotów, które mogły skutecznie złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że kwestia ewentualnych rozliczeń finansowych między sprzedającymi C. S. i W. S., wynikających z zapłaty przez skarżących ceny nabycia nieruchomości, która przed datą tejże sprzedaży stała się własnością Powiatu, nie ma w tej sprawie znaczenia. Okoliczność, że z takim wniosek mogą wystąpić spadkobiercy zmarłego właściciela (właściciela z daty 31 grudnia 1998 r.) wynika z konstrukcji spadkobrania jako sukcesji generalnej. Ponadto w skład spadku wchodzą co do zasady wszystkie prawa, które nie mają charakteru osobistego, a wiec związanego tylko i wyłącznie z daną konkretną osobą i wygasają z chwilą jej śmierci. Tak prawo własności jak i związane z tym prawem uprawnienie do domagania się odszkodowania nie mają cech uprawnienia osobistego, które nie wchodziłyby w skład spadku. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że osoby, które im sprzedały przedmiotową nieruchomość byłyby w takiej sytuacji uprzywilejowane, bo najpierw odebrałyby odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a później jeszcze taką nieruchomość by sprzedały - nie uzasadnia błędności poglądu przyjętego w tej sprawie przez organy administracji. Zawsze bowiem w takiej sytuacji nabywcy takiej nieruchomości mogą domagać się albo rozwiązania umowy, albo odszkodowania od takich zbywców. Kwestii tej jednak sąd nie może w tej sprawie rozwijać, przekroczyłby bowiem zakres swojej kognicji. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i podlegającą oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2002 Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.