II SA/Gl 467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia (...) r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżącego kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta w R. J. M. wystąpił o wypłatę odszkodowania za przejętą działkę nr [...] ( winno być [...] ) k. m. 3 o powierzchni [...] m2. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka zlokalizowana była przy ul. [...] w R. – [...] i stanowiła użytek drogowy. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wszczętej z tego wniosku do czasu wydania przez Wojewodę S. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę R. własności tej nieruchomości. Decyzję taką Wojewoda S. działając w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające ) wydał w dniu [...] r. W jej sentencji podał, że w dniu [...] r. zgodnie z zapisami Księgi Wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. przedmiotowa działka stanowiła własność J. M. i M. M. w ustawowej wspólności, a na podstawie umowy małżeńskiej z dnia [...] r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] prawo własności tej działki wpisano na rzecz J. M. Wobec uzyskania przez decyzję Wojewody waloru ostateczności Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie oraz wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego. Po przedłożeniu przez rzeczoznawcę zamówionego operatu organ I instancji przeprowadził w dniu [...] r. rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawcy oraz M. M. W toku tej rozprawy M. i J. M. potwierdzili ustalenia zawarte w decyzji Wojewody i oświadczyli, że na dzień złożenia przez J. M. wniosku o wypłatę odszkodowania nie pozostawali już w związku małżeńskim. Zobowiązali się też do dostarczenia organowi dokumentu potwierdzającego rozwiązanie ich małżeństwa przez rozwód. W dniu [...] r. Prezydent Miasta R. przeprowadził drugą rozprawę administracyjną o której terminie nie zawiadomił już M. M. Do protokołu tej rozprawy wpisano, że M. M. w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o wypłatę należnego jej odszkodowania za przejętą nieruchomość, a zatem uprawnionym do jego uzyskania w ½ wysokości jest jedynie J. M. W oparciu o te ustalenia, a także sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. działając w oparciu o art. 73 ust. 2 pkt 1 ust. 4 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość w wysokości [...] złotych oraz zobowiązał Gminę R. do wypłaty jednorazowego odszkodowania na rzecz J. M. w ½ części tj. kwocie [...] złotych w terminie 14 dni od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji J. M. zakwestionował wypłatę tylko połowy należnego odszkodowania. Podniósł, że twierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu o niezłożeniu w ustawowym terminie wniosku przez jego byłą żonę M. M. " to zwykłe cwaniactwo, zwykła kradzież". W jego ocenie skoro z byłą żoną zawarł umowę o podziale majątku dorobkowego na mocy której stał się wyłącznym właścicielem przejętej działki, to logicznym było, że tylko on wystąpił o wypłatę odszkodowania. Oczywistym jest bowiem, że nie mogła tego uczynić M. M., która nie była już współwłaścicielem przejętej działki. Odwołujący się podniósł ponadto, że ani jemu, ani jego byłej żonie nie można przypisać winy za nieuregulowanie przez okres prawie 8 lat stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda S. zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w dniu 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne została uregulowana w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające oraz przepisami rozdziału 5 działu III u.g.n. W myśl obowiązującej regulacji odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało J. i M. M. w ustawowej wspólności. Zarówno we wniosku, jak i w trakcie postępowania przed organem I instancji wnioskodawca nie wskazał, że działa także w imieniu M. M., a zatem należało uznać, że wniosek o odszkodowanie złożył on jedynie w imieniu własnym. Tym samym zdaniem Wojewody należało uznać, że tylko J. M. jest uprawniony do otrzymania odszkodowania w części w jakiej przysługiwało mu prawo własności w dacie 31 grudnia 1998 r. tj. w ½ części. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nieprawidłowym było ustalenie przez organ I instancji odszkodowania za całą nieruchomość, skoro jego przedmiotem było ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz odwołującego się tj. w ½ części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. M. podtrzymał treść swojego odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. Wskazał także, że nie rozumie, co znaczy użyty w decyzjach organów obu instancji zwrot, że jego nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a) w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd jednak nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny – pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny – Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody ( art. 73 ust. 3 omawianej ustawy ). Przejęcie własności nastąpić winno za odszkodowaniem, które zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustawodawca jest jednak w tym przepisie niekonsekwentny, bowiem w odróżnieniu od przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 działu III u.g.n. przedmiotowe odszkodowanie nie jest wypłacane z urzędu osobom, którym została odjęta ich własność, lecz jest ono wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wyżej przedstawiony stan prawny nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyrazem tego było już dwukrotne badanie konstytucyjności przepisów zamieszczonych w art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 [w:] OTK z 2000 r. nr 2, poz. 60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 [w:] OTK-A z 2004 r. nr 7, poz. 66 ). Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła także kolejna nie zakończona jeszcze sprawa oznaczona sygn. P 33/07. Na jedną z tych wątpliwości interpretacyjnych zwrócił uwagę skarżący, a dotyczy ona rozumienia zamieszczonego w art. 73 ust. 1 ustawy zwrotu o przejściu " z mocy prawa" na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zwrot ten zakłada pełny automatyzm przewidzianego tym przepisem skutku bez potrzeby wydania jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustawodawca zaprzeczył jednak temu automatyzmowi wskazując, jak już wskazano wyżej, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody. Powyższa regulacja powoduje, że z woli ustawodawcy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę wspomnianej ostatecznej decyzji księgi wieczyste urządzone dla nieruchomości, których dotyczą te decyzje zawierają zapisy nieodzwierciedlające rzeczywistych stosunków własnościowych ( por. A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, [w:] Rejent z 2002 r. nr 1, poz. 43; M. Wolanin, Glosa do wyroku SN z dnia 27 czerwca 2001 II CKN 601/00 [w:] OSP z 2002 r. nr 78, poz. 106 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednocześnie zgodność, co do tego, iż dopiero wydanie przez wojewodę wspomnianej decyzji i ujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu samorządowego umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom nieruchomości drogowych ( por. m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1/06 [w:] LEX nr 219247 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gd 911/04 [w:] LEX nr 235247). Z tego m.in. powodu postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się ponad trzy lata. Zostało ono wszczęte przez Prezydenta Miasta R. na wniosek byłego właściciela nieruchomości położonej w R. – [...] złożony [...] r., a ostateczna decyzja Wojewody S. została wydana w dniu [...] r. Zasadnicza kwestia która wymaga rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadza się jednak przede wszystkim do określenia podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość drogową. W świetle art. 73 ust. 4 ustawy wątpliwość ta wydaje się pozornie nieuzasadniona, albowiem w przepisie tym wskazany został właściciel nieruchomości. Zwrócić jednak trzeba uwagę na niefortunny kontekst, w jakim użyte zostało to określenie, bowiem w przywołanym przepisie jest mowa o składaniu wniosku przez właściciela w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. Tymczasem w tym czasie właścicielem przedmiotowych nieruchomości był już z mocy prawa Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Stosując reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej nie powinno ulegać jednak wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Podniesiona wątpliwość interpretacyjna wskazuje jednak, że w toku wykładni tego przepisu nie należy odwoływać się do reguł wykładni literalnej. W kontrolowanej sprawie rozważyć należy, czy wniosek o ustalenie i wypłatę całości należnego odszkodowania mógł skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości, czy też był on legitymowany do zgłoszenia roszczenia jedynie o ustalenie i wypłatę należnej mu części odszkodowania. Wskazać przyjdzie, że w tej kwestii nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 k.c. stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Podzielić tutaj bowiem należy stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 27 października 1971 r. ( sygn. akt I CR 427/71, [w:] OSN z 1972 r. nr 5, poz. 88 ), że przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest zatem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelności dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Ustalając krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania nie powinno ulegać wątpliwości, że legitymacja taka przysługuje także spadkobiercom byłych właścicieli, a także osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy zastawu, czy cesji ) nabyły prawo do tego odszkodowania. W nieprawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2006 r. ( sygn. akt 369/06 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził jeszcze dalej idący pogląd. Wskazał mianowicie, że roszczenie o wypłatę odszkodowania przysługuje także podmiotom, które w drodze czynności prawnej sporządzonej w formie aktu notarialnego nabyli taką nieruchomość od poprzedniego właściciela po 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem przez wojewodę ostatecznej decyzji wskazującej na przejście tego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu po dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomościami wskazanymi w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające aż do czasu wydania decyzji ostatecznej, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Tym samym uprawnionym jest wniosek, że w dacie zawarcia umowy o podziale majątku dorobkowego była ona legalna, a wynikające z niej prawa i obowiązki dotyczące działki nr [...] przeszły na nabywcę. Dopiero od daty ostateczności decyzji wojewody można mówić o bezskuteczności przedmiotowej umowy, lecz nie o jej nieważności. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris (...) w drodze umowy o podziale majątku dorobkowego nie mogło jednak dojść do nabycia przez skarżącego na wyłączną własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż w dacie zawierania tej umowy nieruchomość ta stanowiła już własność gminy. Zatem w dacie wydawania przez organ I instancji decyzji ustalającej odszkodowanie postanowienia § 7 umowy o podział majątku dorobkowego w części stanowiącej o nabyciu przez J. M. na wyłączną własność działki nr [...], były prawnie bezskuteczne. Zauważyć jednak trzeba, że miejsce prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. do majątku wspólnego weszło – zgodnie z art. 32 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( w jego ówczesnym brzmieniu – Dz. U. z 1964 r. nr 9, poz. 59 ze zm.) – przysługujące małżonkom roszczenie odszkodowawcze za przejętą nieruchomość. W tym miejscu przywołać należy art. 56 k.c., zgodnie z którym czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. W świetle zaś art. 65 § 2 k.c. w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wreszcie trzeba zwrócić uwagę na treść § 12 umowy o podziale majątku dorobkowego, w którym J. i M. M. oświadczyli, iż dokonany przez nich tą umową podział obejmuje cały majątek objęty wspólnością ustawową oraz § 9 tej umowy stanowiący, że wszelkie korzyści i ciężary związane z nabywaną nieruchomością oraz wszelkie prawa i obowiązki związane z nabywanym prawem przechodzą na nabywców. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że jeśli w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające wnioskodawca był ujawniony w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów jako wyłączny właściciel przedmiotowej nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie był on legitymowany do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę całego należnego odszkodowania. Wniosek złożony przez skarżącego miał bowiem uzasadnione podstawy prawne, a w szczególności opierał się na zawartej w formie aktu notarialnego umowie o podział majątku dorobkowego w oparciu o którą dokonano następnie zmiany wpisu dotyczącego właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w R. – KW nr [...] oraz na wynikającej z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W państwie prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji publicznej wykładni nieklarownych przepisów i wypełnianie luk prawnych w przepisach za pomocą domniemań niekorzystnych dla strony legitymującej się dokumentami bez podważenia legalności tychże dokumentów. Dodać należy, że wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu [...] r., a zatem na blisko dwa lata terminem wygaśnięcia roszczenia. W tej sytuacji obowiązkiem Prezydenta Miasta R. było pouczenie skarżącego o wątpliwościach prawnych dotyczących zgłoszonego roszczenia. Obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika wprost z zasady ogólnej postępowania administracyjnego ustanowionej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy także wskazać na zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zauważyć wreszcie trzeba, że także po podjęciu zawieszonego postępowania w trakcie pierwszej rozprawy administracyjnej, w której udział wzięli zarówno skarżący jak i jego współmałżonka, organ winien dążyć do ustalenia treści umowy o dziale majątku dorobkowego, a w szczególności czy wobec bezskuteczności części tej umowy dotyczącej prawa własności działki nr [...] doszło nią do cesji przysługującego M. M. części roszczenia odszkodowawczego na rzecz J. M. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat szacunkowy ustali wartość przejętej nieruchomości, a ustalone na tej podstawie odszkodowanie w całej wysokości wypłaci do rąk skarżącego J. M. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.