II SA/Kr 1189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi "D" Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 października 2014r., ([....]) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa automatycznej, samoobsługowej stacji paliw na działce nr [....] obr. [....] wraz ze zjazdem na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....][....][....] obr. [....] i działki nr [....] [....] obr. [....] ". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił przebieg postępowania w sprawie, które toczy się od 2006 r. Kolejne decyzje organu I instancji były uchylane przez organ odwoławczy. W 2008 r. zmianie uległ stan prawny z uwagi na wejście w życie dnia 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku ze zmianą stanu prawnego decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia powinny być wydawane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego przez organ administracyjny obowiązku i nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec powyższego uznano, że wobec nie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka [....] sp. z o.o. w G. , reprezentowana przez adwokata L.K. . Odwołująca się strona zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż niesłusznie odmówiono ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na poparcie swojego stanowiska powołano się na wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 432/13 odnoszący się do powyższej sprawy. W wyroku tym WSA w Krakowie dokonując oceny decyzji organu l instancji, jak i organu odwoławczego, nie wskazał na taki obowiązek, lecz wskazał inne powody, dla których zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Wobec powyższego, zdaniem strony odwołującej się, wyrok ten należy odczytywać w taki sposób, że organy miały usunąć uchybienia w zakresie związanym z istnieniem odpowiedniego uzbrojenia terenu i nie powinien skupiać się na innych kwestiach. Strona wskazała również, że gdy inwestor składał wniosek brak było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponadto brak takiego obowiązku wynika z powołanego wyroku WSA w Krakowie. A ponadto, zdaniem strony odwołującej się, nawet gdyby taki obowiązek był, to organ l instancji zobowiązany jest uwzględnić decyzję wydaną na wniosek innego podmiotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 lipca 2015r., nr [....] , działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 199), na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. póz. 267 ze zmianami), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zasadniczym dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest spór w kwestii obowiązku przedłożenia w przedmiotowej sprawie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Ustalono, że w wyniku zmian wniosku, ostatecznie temat inwestycji uzyskał brzmienie "Budowa automatycznej samoobsługowej stacji paliw na działce nr [....] obr. [....] wraz ze zjazdem na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] i działki nr nr [....] [....] obr. [....] ." (karta nr 296). Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573 ze zmianami) znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213 poz. 1397). Uzasadniając okoliczność, że obowiązek przedłożenia decyzji jest elementem merytorycznego załatwienia sprawy SKO wskazało na wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2893/13, a także na powołany w uzasadnieniu decyzji organu l instancji wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II SA/Kr 1064/11. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach począwszy od wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotyczy także postępowań o ustalenie warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, t.j. przed 15 listopada 2008 r. Zawarty bowiem w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, przepis intertemporalny - art. 153 - nie dotyczy spraw prowadzonych w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wyraźnie odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy wymienionej w art. 144, t.j. ustawy z dnia 27 kwietnia prawo ochrony środowiska. W świetle powyższego, SKO uznało za zasadne stanowisko organu l instancji o zasadności żądania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, wskazano, że z art. 153 ppsa wyraźnie wynika, że organy administracji publicznej są związane wskazaniami sądu tzn. są związane wskazaniami, których sąd udzielił. Nie można zatem, co oczywiste, wyciągać wniosków w kwestiach, w których sąd się nie wypowiedział. Odnosząc powyższe do wyroku WSA w Krakowie z dnia z 17 lipca 2013r. sygn. II SA/Kr 432/13, na który powołuje się odwołujący się, stwierdzić należy, że w wyroku tym Sąd udzielił organom administracji publicznej wskazań co do dalszego postępowania odnośnie do art. 61 ust. 1 pkt 3 (karta nr 457, s. 12 wyroku). Wyraźnie ponadto wskazano, że "stan faktyczny niniejszej sprawy nie upoważnia do dalej idących niż dokonane analiz skutków zarzucanego przez skarżącą przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym wypowiadania się w materii ewentualnych przyszłych orzeczeń dotyczących kosztów postępowania administracyjnego. Podobna uwaga odnosi się do kwestii regulowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5, co do spełnienia których brak ustaleń w decyzji" (karta nr 456, s. 13 wyroku). W dalszej kolejności organ odwoławczy zbadał, czy warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wynika z niego konieczność legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową został spełniony. Wskazano także, że w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje środowiskowe. Pierwsza, to decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lipca 2012r. (znak [....] ) odmawiająca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "budowa automatycznej, samoobsługowej stacji paliw płynnych, położonej w K. przy ul. [....] , zlokalizowanej na dz. Nr [....] , obr. [....] ". Drugą decyzją jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 kwietnia 2013 r. (znak [....] ) ustalająca na wniosek [....] spółka z o.o. w K. , środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Stacja paliw typ 123 wraz ze stacją tankowania gazem LPG, z obiektami towarzyszącymi, infrastrukturą techniczną, układem drogowym i wjazdem i wyjazdami dz. nr nr [....] obr. [....] ul. [....] ". Obie decyzje stały się ostateczne. Organ II instancji ustalił, że jeśli chodzi o pierwszą decyzję, to określony w niej zakres inwestycji nie jest tożsamy z zakresem inwestycji będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei z drugiej decyzji wynika, iż została ona wydana na wniosek innego podmiotu, niż wnioskodawca w przedmiotowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa automatycznej, samoobsługowej stacji paliw na działce nr [....] obr. [....] wraz ze zjazdem na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] i działki nr nr [....] obr. [....] ". Organ II instancji ustalił, że aktualnie nie jest prowadzone żadne postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. zamierzenia inwestycyjnego z wniosku inwestora. Wbrew twierdzeniom odwołującego organ l instancji nie ma obowiązku uwzględnienia decyzji wydanej na wniosek innego podmiotu. Zresztą w tym ostatnim przypadku i tak brak jest pełnej zgodności oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego z zamierzeniem inwestycyjnym będącym przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia skutkuje koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem decyzja organu l instancji w tym zakresie była prawidłowa. W skardze na ww. decyzję strona skarżąca - [....] sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika adw. Ł.K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 z późn. zm., dalej jako "upzp") w zw. z art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 3 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, także w związku z art. 8 kpa oraz art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ppsa"), poprzez błędne przyjęcie, jakoby w toku niniejszego postępowania wnioskodawca musiał legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności, gdy w toku postępowania organ I instancji nie dostrzegał takiej konieczności, zaś dla analogicznej inwestycji została wydana takowa decyzja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i pytania, czy niezbędne było w niniejszej sprawie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz czy istniała w niniejszym postępowaniu możliwość oparcia się na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na rzecz innego podmiotu. W trakcie postępowania tj. dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta wprowadziła obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko już na etapie ustalania warunków zabudowy (wcześniej obowiązek ten pojawiał się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę). Należy więc w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie dla niniejszego postępowania miało wejście w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), a w szczególności ustalić, czy ustawa ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i jakie są tego konsekwencje. Artykuł 153 ust. 1 omawianej ustawy stanowi: "do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe (...)". Powołany w tym przepisie art. 144 wprowadza zmiany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Z kolei art. 154 ust. 1 reguluje kwestię postępowań - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną - w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10. Decyzja o warunkach zabudowy jest zaś wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, tak więc art. 154 ust. 1 nie ma zastosowania w tym przypadku. Jak wynika z powyższego, przepisy dotychczasowe mają zastosowanie tylko do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy niniejsza sprawa została wszczęta i toczyła się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepisy prawa ochrony środowiska nie miały do niej zastosowania. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie ustalania warunków zabudowy (wymagała dopiero na etapie pozwolenia na budowę), dlatego odnośnie przedmiotowej inwestycji do tej pory nie toczyło się żadne postępowanie na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska. Z powyższych rozważań wynika, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) będą miały zastosowanie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1. Niezłożenie przez stronę tej decyzji nie stanowi jednak braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten dotyczy wszak wyłącznie braków formalnych, uniemożliwiających nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy (vide wyr. NSA z dnia 18 marca 2014r., II OSK 2893/13). Z powołanych powyżej przepisów wynika wprost, iż organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli inwestor nie legitymuje się taką decyzją. Dlatego też brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takich inwestycji, jak będąca przedmiotem postepowania musi skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo organy administracyjny ustaliły, że przedmiotowe zamierzenie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto zgodzić się należy z organem odwoławczym, że zalęgające w aktach decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie spełniają przesłanek z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Rozstrzygniecie z dnia 7.07.2012 r. jest bowiem decyzją odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zakres inwestycji nie jest tożsamy z zakresem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w tym postępowaniu. Z kolei decyzja z dnia 22 kwietnia 2013r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania wydana została na rzecz innego niż wnioskujący o warunki zabudowy podmiotu i również w tym przypadku zakresy inwestycji nie pokrywają się. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko organów administracyjnych, że planowana inwestycja miała i ma obecnie charakter przedsięwzięcia mogącego pogorszyć stan środowiska, dla którego na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym to rozstrzygnięciem inwestor się nie legitymował na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nieuprawnione jest stanowisko strony, że organ w niniejszym postępowaniu powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na decyzji środowiskowej wydanej na rzecz innego podmiotu. Należy w tym miejscu wyjaśnić bowiem, że polski system prawa nie jest oparty na zasadzie wiążącego precedensu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I FZ 154/06, LEX nr 238605, dostępne jw. – i powołane tam orzecznictwo), zatem wcześniejsze orzeczenie w podobnej sprawie przez inny czy też ten sam organ nie mogłoby mieć – nawet pomimo uznania takich wartości, jak spójność i jednolitość orzecznictwa – decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie przywołuje też określone stanowisko orzecznictwa – tak jak i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu – nie na zasadzie powołania się na rozstrzygnięcie precedensowe determinujące kształt wyroku w niniejszej sprawie, lecz z uwagi na siłę lub klarowność argumentacji, które mogą mieć wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie. Za zasadny należało również uznać argument organu odwoławczego dotyczący tożsamości strony ubiegającej się o wydanie decyzji środowiskowej i wnioskującej o ustalenie warunków zabudowy, a także zarzut w zakresie rozbieżności w zakresie inwestycji objętych ww. postępowaniami. Podkreślenia wymaga, że decyzja o środowiskowa, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 wymagana dla danego rodzaju przedsięwzięcia, tożsamego z zakresem inwestycji będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia art. 153 ppsa, bowiem sporna w niniejszej sprawie kwestia znaczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie była przedmiotem badania sądu, czemu dano wyraźnie wyraz na s. 13 uzasadnienia wyroku z 17 lipca 2013r., II SA/Kr 432/13). W okolicznościach sprawy, organ nie miał podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zatem kontrolowaną decyzję należy ocenić jako prawidłową. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.