II SA/Kr 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić stronie skarżącej Zakładom [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Zakłady [...] sp. z o.o. w likwidacji w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr CXII71700 714 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa". Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzuciła jej naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa: 1. art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, póz. 483 z późn. zm.) i art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2014 r., póz. 121 z późn. zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącej w sposób uniemożliwiający korzystanie z przysługujących jej praw, a przejawiające się w nieuzasadnionym zindywidualizowaniu i określeniu w studium - przeznaczenia prawa własności skarżącej i jednoczesnym związaniu powyższym przeznaczeniem przyszłych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, 2. art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., póz. 199 ze zm. - dalej jako: u.p.z.p.) poprzez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowania", co w rezultacie uniemożliwia odkodowanie praw i obowiązków skarżącego, 3. art. 12 ust. 1 u.p.z.p, poprzez nieprawidłowe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium poprzez: po pierwsze brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie poprzez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu trybu sporządzania studium. Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o: a) stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", b) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że ustalenia studium oddziałują na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości, a przede wszystkim kształtują sposób wykonywania prawa własności, naruszając w konsekwencji interes prawny skarżącej. Wobec powyższego właściciel nieruchomości objętych studium, którego ustalenia naruszają istotę prawa własności oraz są sprzeczne z aktami prawnymi, posiada legitymację czynną do zwrócenia się do rady miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Dalej wskazano, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał środki zaskarżenia. W dniu 6 października 2015 r. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem uchwały Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", na co nie otrzymał odpowiedzi. Zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje nieruchomość gruntową, będącą własnością skarżącej, składającą się z działek ewidencyjnych o następujących nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), [...] (z której wydzielono działki nr [...], [...], [...] [...]), [...], [...], [...] (obecnie wydzielono z niej działkę nr [...]), jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...]/ul. [...] w Krakowie. Dodatkowo obecnie przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia prawowitego właściciela działek nr [...], [...], [...] - dawny właściciel do 1953 r. to właśnie Zakłady [...] Sp. z o.o. Jak wynika z Załącznika nr 4 do uchwały w sprawie zmiany studium, zatytułowanego "Tom III: Wytyczne do planów miejscowych", przedmiotowa nieruchomość została objęta strukturalną jednostką urbanistyczną nr 16 o nazwie "Ruczaj — Kobierzyn" (por. str. 97-101). Dla każdej strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały określone główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz zasady realizacji funkcji dopuszczalnych. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych znaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu) (por. str. 5 Tom III). Działki skarżącej objęte są przeznaczeniem ZU tj. tereny zieleni urządzonej. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w pkt III.1.4 w Tomie III, dla ZU — Tereny zieleni urządzonej, jako funkcję podstawową wskazano różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjną, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne. Jako funkcję dopuszczalną określono zabudowę realizowaną jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Jak wynika z dalszych ustaleń, wysokość zabudowy, w tym także budynków dopuszczonych do powstania w terenach zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) nie może przekraczać 1 kondygnacji nie wyższej niż 5 m, chyba, że w danej strukturalnej jednostce urbanistycznej, dla budynków dopuszczonych wskazano inną wysokość zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy w tych terenach zastrzeżono do dookreślenia w planach miejscowych z uwzględnieniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonej dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. Dla działek skarżącej w studium możliwości zabudowy nie wprowadzono, wskazując, iż "istniejąca zieleń urządzona w rejonie ul. [...] i ul. [...] do zachowania i rewitalizacji/rehabilitacji", stąd też brak możliwości jakiejkolwiek przyszłej zabudowy. Tymczasem skarżąca na powołanych działkach planowała budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pełną infrastrukturą, niezbędną dla funkcjonowania zamierzenia. A zatem już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany doprecyzowano sposób realizacji uprawnień właścicielskich przez skarżącego poprzez obowiązek zachowania istniejącego terenu zieleni urządzonej, wykluczając możliwość jakiejkolwiek zabudowy, czyniąc tym samym praktycznie zbędnym jakiekolwiek regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez Gminę przysługujących jej kompetencji planistycznych, albowiem studium z założenia stanowi dokument o charakterze programowym, ramowym, wyrażającym pewne idee i dążenia, bez jednakże ich konkretyzacji. W takiej sytuacji, uchwała w przedmiocie miejscowego planu staje się dokumentem pustym, uchwalonym jedynie w celu dochowania wymogów ustawowych i zasad procedowania nad polityką przestrzenną w gminie, skoro już studium precyzuje treść praw i obowiązków. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma prawnej możliwości odstąpienia od tak skonkretyzowanego jednoznacznie przeznaczenia, co potwierdza orzecznictwo. Dnia 18 sierpnia 2014 r. skarżąca uzyskała zaświadczenie od Prezydenta Miasta Krakowa znak: [...] stwierdzające, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] nie podlegają ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zawarto stwierdzenie, iż "według wskazań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (...) ww. działki znajdują się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 16. Działka nr [...] [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu MW-Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast pozostałe działki w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu ZU-Tereny zieleni urządzonej". Skarżąca w dniu 3 marca 2015 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami i garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi, układem drogowym, naziemnymi miejscami parkingowymi, stacją transformatorową na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" . Charakter zamierzonej inwestycji w pełni wpisywał się w dotychczasowe ukształtowanie i przeznaczenie terenu, potwierdzane w drodze stosownych zaświadczeń przez organy Gminy. Zdaniem skarżącej odstąpienie od powyższego naturalnego przeznaczenia i to w dokumencie ramowym, jakim jest studium, bezsprzecznie świadczy o naruszeniu przez Gminę przysługujących jej władczych kompetencji w przedmiocie planowania przestrzennego. Dalej skarżąca wskazała na naruszenie zasad sporządzania studium poprzez odwołanie się do nieznanego procedurze planistycznej pojęcia "zachowania". Dla skarżącej niejasnym jest pojęcie "zachowania" istniejącego terenu zieleni urządzonej, albowiem próżno szukać takiego zwrotu w ustawie normującej procedurę planistyczną. Brak podstaw do posiłkowania się jakimikolwiek interpretacjami z języka potocznego, albowiem powyższe w żaden sposób nie harmonizuje z pojęciami planistycznymi. Skoro zatem procedura planistyczna nie posługuje się pojęciem zachowania, a odwoływanie się do definicji z języka potocznego może się okazać wysoce ryzykowne, wątpliwości skarżącej co do wykładni pojęcia "do zachowania" uznać trzeba za w pełni uzasadnione. Takie brzmienie przepisów w sposób bezpośredni, konkretny i zindywidualizowany determinuje treść uprawnień właścicielskich skarżącej, bowiem zakazuje jakichkolwiek działań, nakazując zachowanie istniejącego status quo. W konsekwencji, uchwała w sposób bezpośredni i realny narusza uprawnienia skarżącej jako właściciela, gdyż już na etapie studium w sposób konkretny i zindywidualizowany sprecyzowano sposób realizacji jej uprawnień właścicielskich, czyniąc tym samym zbędnym jakiekolwiek regulacje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia skargi omówiono zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wadliwe wykonanie czynności związanych z rozpatrywaniem uwag do projektu studium, poprzez po pierwsze, brak przedstawienia uwag Radzie Miasta Krakowa w taki sposób, aby mogła się z nimi zapoznać, a po drugie poprzez brak podjęcia uchwały w przedmiocie rozpatrzenia poszczególnych uwag, w sytuacji, kiedy każda uwaga zgłaszana do studium powinna być rozpatrywana indywidualnie, co w konsekwencji stanowi - zdaniem skarżącego - o naruszeniu trybu sporządzania studium. Szczegółowo opisano przebieg procedury planistycznej i wskazano, na rażące naruszenia procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi. W uzasadnieniu opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że jednym z koniecznych warunków, które strona skarżąca powinna wykazać, składając skargę do sądu administracyjnego, jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, czego strona skarżąca upatruje w okoliczności posiadania nieruchomości w obszarze, dla którego została sporządzona zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale wykazanie, iż ustalenia skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium naruszają interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004), a co faktycznie wynika z zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Należy wskazać, że dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi dokument planistyczny, w którym zawarta zostaje docelowa wizja rozwoju danej gminy, której realizowanie następuje na skutek uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z ustaleniami studium. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, powoduje, że możliwym jest skonkretyzowanie wizji planistycznych zawartych w dokumencie studium. Równocześnie dopiero podjęcie uchwały o planie umożliwia dochodzenie roszczeń za szkody powstałe na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, ponieważ dopiero ustalenia planu miejscowego niosą za sobą skutki prawne dla właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Skoro zatem studium nie determinuje zakresu prawa własności, to należy uznać, ze strona skarżąca nie wykazała, by skarżona uchwała naruszała jej uprawnienia bądź interes prawny jako właściciela/posiadacza nieruchomości położonych w Krakowie. Wobec powyższego wniosek o oddalenie skargi w całości wobec braku udowodnienia legitymacji skarżącej jest uzasadniony. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że działki należące do skarżącej znajdują się w obszarze o wysokich walorach przyrodniczych. Zostały one przeznaczone w studium pod tereny zieleni urządzonej (ZU). Wysoki stopień ochrony tych terenów podyktowany został zasadą racjonalnego zarządzania przestrzenią oraz zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Wyznaczona w studium granica pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami wolnymi od zabudowy ma na celu zapobieżenie niekontrolowanemu rozpraszaniu struktury przestrzennej miasta. Jej celem jest też ochrona przed zainwestowaniem ważnych terenów zielonych, stanowiących strefę przejściową pomiędzy obszarami zurbanizowanymi a obszarami zieleni naturalnej, pełniącymi rolę otuliny niezbędnej dla utrzymania i prawidłowego funkcjonowania środowiska przyrodniczego jak również nienaruszania ekspozycji krajobrazowej w obszarach kształtujących sylwetę miasta. Podkreślono również, że do czasu podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia dokumentu studium nie wpływają na sposób zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji nie ograniczają prawa właściciela do zabudowy nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu używa pojęcia "zachowanie zieleni" wyjaśniono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi zbioru przepisów prawa, które należy formułować zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, lecz stanowi swego rodzaju analizę - dokument polityki planistycznej gminy. Także zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania studium uznano za bezzasadne podkreślając, że były one już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1548/14 również uznał je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (w brzmieniu według stanu prawnego na dzień złożenia skargi i podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. według stanu prawnego obowiązującego do 1 czerwca 2017 r. tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że pierwszym obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zbadać zatem dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanego dalej w skrócie uchwałą o zmianie Studium. Należy przede wszystkim podkreślić, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Dalej wskazać należy, że Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w terminie. Do rozważenia pozostaje zatem, czy skarżąca wykazała, że interes prawny lub uprawnienie jej przysługujące, zostało zaskarżaną uchwałą naruszone. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1548/14 oddalił wszystkie złożone skargi) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (który wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15 oddalił wszystkie skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie). Niniejsze postępowanie pozostawało zresztą z tego powodu zawieszone na zasadzie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., na podstawie postanowienia z dnia 15 kwietnia 2017 r. utrzymanego w mocy postanowieniem NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. II OZ 663/16. Przywołane wyżej rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczące zaskarżonej uchwały, mają istotny wpływ na zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1548/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. II OSK 2298/15, dokonał już kontroli zarówno poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości jak i zasad sporządzania studium, wskazując że nie zostały one naruszone. W tym zakresie zatem dokonane już oceny są ustaleniami wiążącymi Sąd w niniejszej sprawie. Stanowisko takie ugruntowane jest również w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. II OSK 181/09 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał: "(...) jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." Wprawdzie w cytowanym orzeczeniu mowa jest o aktach prawa miejscowego, jednakże można je odnieść również do innych aktów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Podobne stanowisko dotyczące prejudycjalności postępowania ze skargi na tę samą uchwałę zaprezentował NSA w postanowieniach o sygn. II Oz 1239/14, II Oz 620/13, II Oz 1352/11, II Oz 1299/11, II Oz 366/13, II Oz 830/12, II Oz 525/12. Tym samym w niniejszej sprawie Sąd rozpatruje skargę wyłącznie w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżących, wskazując, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej w zakresie rozpatrywania uwag zgłoszonych do projektu uchwały po jej wyłożeniu do publicznego wglądu, albowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w tym zakresie, co następuje: "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Oznacza to, że akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może mieć formę zarówno jako odrębnej uchwały, ale także stanowić załącznik do uchwały o przyjęciu studium. Przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na konieczność (traktowaną jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 u.p.z.p. Najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które zostały uwzględnione przez organ wykonawczy. Zwrot normatywny: "jednocześnie" pozwala przyjąć za dopuszczalną zarówno interpretację literalną tego pojęcia, jak i celowościową. Wykładając literalnie to pojęcie uwag powinno być dokonane równocześnie – tzn. jedną uchwałą rada gminy uchwala studium wraz z załącznikami, a więc i z załącznikiem zawierającym rozstrzygnięcie o wcześniej nieuwzględnionych uwagach. Jednakże wykładnia literalna nie daje pełnej jasności sposobu postępowania rady gminy. W grę wchodzi zatem wykładnia celowościowa tego przepisu oznaczająca, że wraz z podejmowaniem uchwały o uchwalaniu studium rozpoznanie wcześniej nieuwzględnionych uwag ma nastąpić w odrębnej uchwale, która następnie będzie stanowiła część innej uchwały jako jej załącznik. Przecież celem art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jest umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu studium, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy. Biorąc pod uwagę ratio legis tej regulacji trzeba przyjąć, że aby raz wniesiona uwaga była przedmiotem oceny organu wykonawczego gminy, a gdyby organ ten uwagi nie zaaprobował, to następnie powinna być dokonana ocena takiej uwagi przez radę gminy. Ocena organu stanowiącego gminy może w pełni pokrywać się z oceną organu wykonawczego, może też być od niego różna. Istotnym jest, więc to, aby umożliwić samym radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag. Natomiast sposób wyrażenia tego stanowiska przez radę gminy, czy będzie się od odbywał w drodze odrębnej uchwały, odrębnej dyskusji czy też radni stwierdzą, że podzielają w pełni stanowisko organu wykonawczego i dobrowolnie rezygnują z odmiennych rozstrzygnięć, co do takich uwag – powinien być traktowany jako kwestia drugorzędna. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że radni Rady Krakowa mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta uwagami. Świadczy o tym okoliczność wniesienia przez samych radnych jako autopoprawek obejmujących 67 wniosków zawierających uwagi nieuwzględnione wcześniej przez Prezydenta Miasta. Co istotne, sami radni wprost wskazali, że analizując uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta uznali za zasadne zajęcie w tych kilkudziesięciu przypadkach odmiennego stanowiska. Z samej treści wniesionych autopoprawek przez radnych wynika, że te autopoprawki były poprzedzone analizą zasadności wniesionych uwag. Radni zgłaszając kilkadziesiąt autopoprawek w istocie wnieśli do Rady o zajęcie odrębnego od Prezydenta Miasta stanowiska, co najmniej do kilkuset uwag nieuwzględnionych dotychczas. Rada Miasta Krakowa miała zatem pełny obraz co do tego, jakie uwagi zasługują na uwzględnienie, a jakie nie i tylko wówczas, gdy w ocenie samych radnych niektóre uwagi należałoby rozpoznać inaczej niż dokonał to Prezydent – takie czynności podjęto. Należy przy tym pamiętać, że wszystkie autopoprawki radnych były poddane odrębnym głosowaniom przez Radę Miasta Krakowa." Przechodząc zatem do ustalenia, czy interes prawny skarżącej został zaskarżoną uchwałą naruszony, wskazać należy, co następuje. W przywoływanym wyroku NSA w Warszawie sygn. II OSK 2298/15, w uzasadnieniu wskazano, że: "w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)." Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, iż w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 9 lipca 2014 r., Nr CXII/1700/14 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania. Skarżący żądali stwierdzenia nieważności uchwały w całości, wskazując jednocześnie, że są właścicielami działek ewidencyjnych nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), [...] (z której wydzielono działki nr [...], [...], [...] [...]), [...], [...], [...] (obecnie wydzielono z niej działkę nr [...]), jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...]/ul. [...] w Krakowie. Nieruchomości te zostały objęte strukturalną jednostką urbanistyczną nr 16 o nazwie "Ruczaj — Kobierzyn". Skarżąca naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w takich ustaleniach Studium, które naruszają jej prawo własności, poprzez ustalenie dla przedmiotowego terenu takiego przeznaczenia, które wyklucza jakąkolwiek zabudowę i czyni zbędnymi regulacje w tym zakresie na etapie uchwalania planu miejscowego. Wskazuje nadto, że działki stanowiące jej własność znajdują się w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (MW i MN) i takie właśnie przeznaczenie terenów powinno być kontynuowane na działkach skarżącej. Wskazuje też, że Studium powinno uwzględniać historyczne przeznaczenie tych terenów, tj. przeznaczenie określone w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994r., w którym przeważająca część działek skarżącej nr [...], [...], [...] miała charakter mieszkaniowy. Wszystko to bezpośrednio i konkretnie ogranicza prawo własności nieruchomości skarżącej. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że prawo własności jakkolwiek jest najszerszą formą korzystania z nieruchomości, to jednak nie daje właścicielowi absolutnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa, wskazując, że jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw, do których należy niewątpliwie zaliczyć ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawniającą organy gminy do uchwalenia zarówno Studium jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podobnie art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo zabudowy nieruchomości jest niewątpliwie najpełniejszą formą korzystania z nieruchomości, ale jednocześnie nie można zasadnie twierdzić, że zakaz zabudowy narusza istotę prawa własności. Podstawową rolą dokumentu jakim jest Studium to określenie polityki przestrzennej gminy, czyli ustalenie pewnych zamierzeń na przyszłość ("kierunków zagospodarowania"). Dokument jakim jest Studium oczywiście musi uwzględniać wyliczone przykładowo w art. 10 ustawy o planowaniu liczne i różnorodne istniejące uwarunkowania, czyli po prostu "stan faktyczny" istniejący w danej gminie. Uwarunkowania, które winny być uwzględnione, to między innymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; stan ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; stan środowiska (w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkość i jakość zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego); stan dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; rekomendacje i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym; warunki i jakość życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; potrzeb i możliwości rozwoju gminy; stan prawny gruntów; występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; występowanie obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; występowanie udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Jednak uwzględnienie "dotychczasowego przeznaczenia terenu" nie oznacza w żadnym wypadku konieczności kontynuowania historycznego przeznaczenia terenu określonego w planie ogólnym Miasta Krakowa z 1994r., który od lat jest już nieaktualny i utracił moc ponad 10 lat przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Gdyby przyjąć, że Studium ma wciąż powielać historyczne przeznaczenie terenów, to jego sporządzanie zostałoby całkowicie pozbawione jakiegokolwiek sensu. Nie można bowiem zasadnie twierdzić, że istnieje jakakolwiek możliwość rozwoju urbanistycznego gminy, jeżeli tereny o raz wskazanym przeznaczeniu, mają nieustająco je kontynuować. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytaczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. Studium jest bowiem aktem całościowo określającym kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Treść Studium nie musi dopasowywać się nawet do istniejącego sposobu i parametrów zagospodarowania terenu. Na taką rolę studium wskazuje art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym, w studium określa się w szczególności:1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Podobnie § 6 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wskazuje na "ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów" które "powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, póz. 483 z późn. zm.) i art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2014 r., póz. 121 z późn. zm.) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącego w sposób uniemożliwiający korzystanie z przysługującym mu praw, a przejawiające się w nieuzasadnionym zindywidualizowaniu i określeniu w studium - przeznaczenia prawa własności skarżącego i jednoczesnym związaniu powyższym przeznaczeniem przyszłych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Ponownie powtórzyć należy, że legitymacja skargowa przysługuje nie w przypadku posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, ale w przypadku gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostałyby zaskarżonym aktem naruszone, przy czym naruszenie to musi wynikać z naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że Rada Miasta Krakowa miała uprawnienie zarówno do określenia, że przedmiotowe, niezabudowane tereny pozostaną w przyszłości przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZU), a nie pod budownictwo mieszkaniowe, jak również miała prawo zawrzeć w dokumencie studium wytyczne do sporządzania planów miejscowych tj. zawarte w tomie III ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. Rada Miasta Krakowa nie miała przy tym obowiązku kierowania się nieaktualnymi już postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia tej oceny przywoływane w skardze zaświadczenie z dnia 18 sierpnia 2014 r. wydane skarżącej przez Prezydenta Miasta Krakowa, że działki skarżącej nie podlegają ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określającego ich przeznaczenia według studium. Zdaniem skarżącej była to podstawa do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie oświadczyła, że losy wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie są jej znane. Niemniej poza sporem pozostaje, że ustalenia studium nie mają żadnego wpływu na wydanie i treść decyzji o warunkach zabudowy i dopiero uchwalenie planu miejscowego sytuację tę może zmienić. Samo studium zatem nie może w żaden sposób wpłynąć na plany inwestycyjne skarżącej. Wobec powyższego, jako że skarżąca spółka nie wykazała skutecznie naruszenia przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia ani w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność, ani tym bardziej wobec całej uchwały, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.