II SA/Kr 1192/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.K. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 września 2011 r. Starosta Powiatu wydał ostateczną decyzję nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jaklo działka nr [...] i [...] stanowiącej własność M. K. oraz działki nr [...] stanowiącej współwłasność M. K., M. K., M. K., S. K., M. G., A. N., A. N., K. N., N., B. O., H. S. i W. S., przy czym ograniczenie to miało polegać na założeniu i przeprowadzeniu przez ww. działki urządzeń kanalizacji sanitarnej w pasie o szerokości do 6 metrów i głębokości ok. 5 metrów poniżej poziomu terenu na okres 4 miesięcy. W związku z tym, że zobowiązany dobrowolnie ww. decyzji, wierzyciel Spółka Wodociągi i Kanalizacja [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (akta administracyjne, tom II, karta nr 240-238). Pismem z dnia 12 marca 2012 r. Starosta wystosował do zobowiązanego upomnienie w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) (akta administracyjne, tom II, karta nr 268). W dniu 21 stycznia 2013 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nakładający na skarżącego obowiązek wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji z 22 września 2011 r. (akta administracyjne, tom III, karta nr 461). Na ten tytuł wykonawczy zostały wniesione zarzuty, które Starosta postanowieniem z dnia 7 marca 20123 r. uznał za nieuzasadnione (akta administracyjne, tom III, karta nr 482). Postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. Starosta nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł (akta administracyjne, tom III, karta nr 472), które to postanowienie doręczono zobowiązanemu 8 marca 2013 r. (akta administracyjne, tom III, karta nr 468). Jak wynika z akt sprawy w dniu 5 marca 2013 r. nastąpiło przez M. K. wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z 22 września 2011 r. W takiej sytuacji w dniu 15 marca 2013 r. M. K. złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując jako podstawę prawną art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz fakt, że wykonał w dniu 5 marca 2013 r. obowiązek wynikający z decyzji Starosty z dnia 22 września 2011 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak: [...] Starosta orzekł o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego wskutek doręczenia M. K. odpisu tytułu wykonawczego nr [...] będącego podstawą egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na udostępnieniu przez M. K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3863 ha, wynikającego z decyzji Starosty z dnia 22 września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zobowiązany M. K. złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, że w dniu 5 marca 2013 r. udostępnił on działkę umożliwiając posadowienie studzienki kanalizacyjnej. Pismem z dnia 14 marca 2013 r. wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego został złożony również przez radcę prawnego A. K. - reprezentującego Spółkę Wodociągi i Kanalizacja [...] Sp. z o. o. Organ l instancji wskazał, że we wniosku zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na wykonanie obowiązku, powołując się na art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Organ l. instancji odniósł się do art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym podkreślając, że żadna z powyższych przesłanek określonych w ww. przepisie: tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, niedopuszczalność zastosowania środka egzekucyjnego oraz niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia nie ma zastosowania do prowadzonego w stosunku do M. K. postępowania egzekucyjnego. Organ l instancji wskazał, że wykonanie obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego nie prowadzi do umorzenie postępowania egzekucyjnego, lecz oznacza osiągnięcie celu tego postępowania, który stanowi doprowadzenie do wykonania obowiązku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. K. wskazując, że stanowisko organu l instancji jest błędne. Dnia 5 marca 2013 r. został wykonany obowiązek udostępnienia nieruchomości nr [...] co oznacza, że postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne i winno zostać umorzone. Tym samym zgodnie z brzmieniem art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. Spółka Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. również zakwestionowała postanowienie Starosty z dnia 23 kwietnia 2013 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc, że fakt wykonania przez zobowiązanego obowiązku w trakcie toczącego się postępowania daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego stało się bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że rację ma organ l instancji, że żadna z przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Podniesiono, że egzekucja jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy jest prowadzona przez podmiot niebędący organem egzekucyjnym, a także w sytuacji, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej, np. podlegające egzekucji sądowej. Niedopuszczalna jest również egzekucja skierowana w odniesieniu do przedmiotów i praw niepodlegających egzekucji (art. 8, art. 8a i art. 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Niedopuszczalna jest egzekucja obowiązku wynikającego z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Natomiast z przypadkiem zastosowania niedopuszczalnego środka egzekucyjnego mamy do czynienia zarówno w przypadku wykorzystania środka nieprzewidzianego w ustawie, jak i w przypadku użycia środka przewidzianego, co prawda, w ustawie, lecz w odniesieniu do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Okoliczność na którą powołuje się M. K., a więc fakt udostępnienia w dniu 5 marca 2013 r. nieruchomości nr [...], a tym samym wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Starosty z dnia 22 września 2011 r., nr [...] po wszczęciu egzekucji administracyjnej nie prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niemożności lub niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że w art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie obowiązku jako odrębna przesłanka umorzenia postępowania, została ograniczona do okresu sprzed wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z powyższego wynika więc, że wykonanie obowiązku już w toku tego postępowania nie stanowi podstawy do jego umorzenia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II FSK 492/11 umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza przerwanie postępowania z powodu niemożności lub niedopuszczalności dalszego jego prowadzenia, ze skutkami w postaci, m.in. uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 60 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i w konsekwencji niezrealizowanie celu tego postępowania, jakim jest wyegzekwowanie wykonania określonego obowiązku. Zaś wykonanie obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego oznacza osiągnięcie celu tego postępowania, który stanowi doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Wskazano przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt l SA/Kr 447/11 w którym stwierdzono, że wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy jego umorzenia, lecz realizację celu postępowania, a zarazem sposób jego zakończenia. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znają instytucję zakończenia postępowania egzekucyjnego wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku. Dalej Sąd podkreślił, że wykonanie obowiązku już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie stanowi natomiast podstawy jego umorzenia, ale zasadniczy cel tego postępowania i zakończenie tego postępowania (tak też NSA w wyroku z 1 marca 2011 r., sygn. akt l OSK 2077/10, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 2896/11, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt l SA/Ol 465/08). W związku z powyższym, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego (z uwagi na wykonanie obowiązku po wszczęciu egzekucji wszczętego wskutek doręczenia M. K. odpisu tytułu wykonawczego nr [...] będącego podstawą egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na udostępnieniu przez M. K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]) nie jest zasadny. W związku z powyższym należało odmówić umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego nie prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego, czyli przedwczesnego jego zakończenia z powodu niemożności lub niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, lecz oznacza osiągnięcie celu tego postępowania, który stanowi doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. W dniu 19 sierpnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że 5 marca 2013 r. został wykonany obowiązek udostępnienia nieruchomości nr [...], co oznacza, że postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne i winno zostać umorzone. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy w tak ustalonym stanie faktycznym organy winny umorzyć postępowanie egzekucyjne. Jak bowiem wynika z bezspornego stanu faktycznego sprawy, została wydana decyzja (ostateczna wobec jej nie zaskarżenia) nakładająca określony obowiązek zajęcia określonego terenu stanowiącego własność skarżącego, obejmującego konkretnie wymienione numery działek celem wykonania na nich określonych urządzeń. Obowiązek ten nie został w całości przez zobowiązanego wykonany, w szczególności w zakresie braku udzielenia przez skarżącego zgody na umożliwienie wbudowania studzienki kanalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy został złożony przez wierzyciela wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i po udzieleniu upomnienia, organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy z dnia 21 stycznia 2013 r. w związku z niewykonaniem decyzji Starosty z dnia 22 września 2011 r. i ten tytuł został doręczony w dniu 31 stycznia 2013 r. zobowiązanemu. Kolejną czynnością podjętą w trakcie postępowania egzekucyjnego było nałożenie grzywny w celu przymuszenia, które to postanowienie doręczono zobowiązanemu 8 marca 2013 r. Natomiast w dniu 5 marca 2013 r. zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, co wyraźnie stwierdza tak zobowiązany, jak i wierzyciel i w związku z tym skarżący jako zobowiązany złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem oceny w tej sprawie dokonanej przez Sąd będzie jedynie postanowienie organu I i II instancji odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego, a nie inne postanowienia wydawane w trakcie postępowania egzekucyjnego, które zobowiązany mógł w odrębnym trybie skarżyć. W ocenie Sądu organy administracyjne błędnie dokonały wykładni przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.". Organy naruszyły art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 3 u.p.e.a. Art. 59 u.p.e.a. zawiera przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, przywołane w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Na uwagę zasługuje przesłanka zawarta w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., bo w istotnie na niej zasadza się zarzut błędnej wykładni przepisów prawa, jakie zawiera skarga. Zgodnie z tym artykułem postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku, gdy: a) egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna; b) zastosowany środek egzekucyjny jest niedopuszczalny albo, c) zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Jak wynika z akt sprawy zobowiązanemu doręczono upomnienie, tym samym przesłanka określona wyżej pod lit. c nie została spełniona. Nie znajduje w tej sprawie również zastosowania przesłanka opisana powyżej po literą a), tj. zastosowanie niedopuszczalnej egzekucji administracyjnej. W tej sprawie egzekucja administracyjna była dopuszczalna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że została wydana decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości opisanej numerami działek i ten obowiązek nie został w całości wykonany przez skarżącego do chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Tylko wyraźny przepis ustawy mógłby wyłączać pod względem podmiotowym lub przedmiotowym możliwość prowadzenia egzekucji wynikającej z danego aktu administracyjnego. W tej sprawie Sąd nie stwierdził, aby wobec skarżącego jako zobowiązanego obowiązywały przepisy wyłączające samą możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej lub też zachodziłby błąd co do osoby zobowiązanego. Właściwy również podmiot był organem egzekucyjnym. Również co do przedmiotu egzekucji nie ma przepisów wyłączających stosowanie takiego postępowania. Tym samym egzekucja administracyjna w tej sprawie była dopuszczalna a sam obowiązek nałożony merytoryczną decyzją jak najbardziej nadawał się do egzekucji. Przesłanka opisana powyżej pod literą b znajduje zastosowanie. W tym zakresie (tj. ustalenia, czy zastosowano niedopuszczalny środek egzekucyjny), organy administracji nieprawidłowo dokonały wykładni art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 3 u.p.e.a. W tej sprawie, w dniu 5 marca 2013 r. został wykonany obowiązek wynikający z decyzji merytorycznej, natomiast samo postanowienie o nałożeniu środka egzekucyjnego (jakim była grzywna a celu przymuszenia) nastąpiło w dniu 8 marca 2013 r. (data doręczenia zobowiązanemu). Wprawdzie grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w świetle przepisów u.p.e.a., tym niemniej zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Jest to więc ustawowa regulacja dopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego. Środek egzekucyjny jest niedopuszczalny, gdy przed jego zastosowaniem obowiązek objęty egzekucją został wykonany. Jeżeli natomiast po zastosowaniu środka egzekucyjnego zobowiązany wykona obowiązek, to wówczas nie można mówić o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego. Skoro w tej sprawie zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek w dniu 5 marca 2013 r. a środek egzekucyjny zastosowano dopiero 8 marca 2013 r., to niewątpliwie zaistniała przesłanka niedopuszczalności, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 3 u.p.e.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 710/11, opub. w LEX nr 1291634, istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Postulowane przez skarżącego umorzenie postępowania egzekucyjnego stanowiłoby nie tylko o zakończeniu tego postępowania (egzekucji), ale także mogłoby wynikać z tego, że wyszłyby na jaw przeszkody lub wady postępowania, uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania. Niedopuszczalnością stosowania środka egzekucyjnego jest, jak na to już wskazał Sąd, także wykonanie obowiązku przed jego zastosowaniem. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II FSK 492/11, opub. w LEX nr 1227378 rzeczywiście Sąd zajął stanowisko, że wykonanie obowiązku, wskazane w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jako odrębna i samodzielna przesłanka umorzenia postępowania, zostało ograniczone do okresu sprzed wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wynika z tego, że wykonanie obowiązku już w toku tego postępowania nie stanowi podstawy do jego umorzenia, a wykonanie obowiązku w toku postępowania egzekucyjnego nie prowadzi do umorzenia tego postępowania, a więc przedwczesnego jego zakończenia z powodu niemożności lub niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, lecz przeciwnie, oznacza osiągnięcie celu tego postępowania, który stanowi doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jednakże tak zajęte stanowisko w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyło przypadku, gdy obowiązek został wykonany po zastosowaniu środków egzekucyjnych, a nie przed ich zastosowaniem. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że "wykonanie obowiązku poprzez zapłatę przez zobowiązanego dochodzonej od niego w ramach postępowania egzekucyjnego kwoty należności pieniężnej należy potraktować równoważnie z przypadkiem wyegzekwowania tej kwoty na skutek zastosowania środka egzekucyjnego. Podobnie zatem jak w tym ostatnim przypadku, a więc po zastosowaniu efektywnych środków egzekucyjnych, które przyniosły pokrycie dochodzonych należności, nie wydaje się postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, tak również w przypadku wykonania obowiązku poprzez zapłatę brak jest podstaw do wydania takiego postanowienia". Tym samym mimo pewnych wątpliwości, podana sprawa rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczyła przypadku wykonania obowiązku po zastosowaniu środka egzekucyjnego, a nie przed zastosowaniem. Rację ma więc skarżący podając, że skoro w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek i to przed zastosowaniem środka egzekucyjnego, to z treści art. 7 § 3 u.p.e.a. wynika niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego, a ta przesłanka uzasadnia z kolei, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., umorzenie postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie organy administracji w istotnym zakresie naruszyły przepisy procedury, poprzez błędną wykładnię art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 3 u.p.e.a., co uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylenie zaskarżonych postanowień. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien ustalić, jakie ewentualnie postanowienia lub inne akty administracyjne wydano w przedmiocie postępowania egzekucyjnego obejmującego obowiązek określony decyzją Starosty z dnia 22 września 2011 r. i w razie braku zakończenia tego postępowania lub wydania innych aktów mających znaczenie dla postępowania egzekucyjnego w tej sprawie, stosownie do poglądu wyrażonego w tym wyroku umorzyć postępowanie egzekucyjne. O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.