II SA/Kr 1194/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r. (znak: [...]) na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Firma A z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: budynku oznaczonego nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie części parteru oraz I piętra, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pod nazwą "[...]" bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ I instancji podał, że w dniu 25.08.2017 r. przeprowadził czynności kontrolne kompleksu budynków przy ul. [...] w K., stanowiących dawną [...]. Stwierdził, iż aktualnie w budynku oznaczonym nr [...], w części parteru i I piętra funkcjonuje lokal gastronomiczny. W ocenie PINB nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu. Budynek przemysłowy przystosowany został do pełnienia funkcji gastronomicznej. Działalność tę prowadzą, w formie spółki cywilnej, M. W. oraz J. G.. PINB ustalił, że użytkownikiem wieczystym tego terenu (kompleksu budynków przemysłowych) jest Firma A w W.. Na ten podmiot, postanowieniem z dnia 4.09.2017 r. nałożony został – w oparciu o art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Nadto organ I instancji wstrzymał Firma A w W. użytkowanie przedmiotowego lokalu gastronomicznego. W związku z dalszym jednak użytkowaniem tego lokalu, opisywaną decyzją nakazano – na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku nr [...] w zakresie części parteru oraz I piętra. Organ I instancji podkreślił, że sam fakt nieużytkowania przez dłuższy czas spornego kompleksu budynków nie może być podstawą do zmiany sposobu użytkowania bez dokonania zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji PINB z dnia 6.12.2017 r. wniosła Firma A z siedzibą w W. oraz M. W., kwestionując prawidłowość tejże decyzji. Następnie jednak Firma A w W. cofnęła swoje odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 września 2019 r. (znak: [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r. i umorzył, postępowanie przed organem pierwszej instancji. Nie uwzględnił cofnięcia odwołania dokonanego przez Firma A w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego uzupełnił materiał sprawy o akta administracyjne PINB prowadzone pod znakiem [...] Podał, że z pozyskanych akt wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową dawnego budynku biura technicznego i warsztatów, oznaczonego jako nr [...], będącego częścią [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją PINB z 25.10.2016 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją tą nałożono na M. W. i J. G. obowiązek przedłożenia wskazanych w tejże decyzji dokumentów. Z treści tej decyzji oraz zgromadzonych w aktach opracowań technicznych wynika, ze w przedmiotowym obiekcie wykonane zostały roboty budowlane, które doprowadziły do powstania lokalu gastronomicznego. W wykonaniu nałożonych obowiązków inwestorzy przedłożyli pisemne stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz inwentaryzację wykonanej w obiekcie wentylacji mechanicznej i klimatyzacji. Z akt sprawy prowadzonej pod znakiem [...] wynika natomiast, że ostateczną decyzją PINB z dnia 31.03.2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano J. G. oraz M. W. wykonanie określonych robót budowlanych. Organ II instancji podkreślił, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w toku którego ustalono, że wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, brak było podstaw do prowadzenia następczego postępowania opartego o art. 71 a Prawa budowlanego. Niebudzące wątpliwości ustalenie, że do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowalnych daje podstawy wyłącznie do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 wskazanej ustawy. Podkreślał organ odwoławczy, że zakres stwierdzonych przez PINB naruszeń prawa dotyczył robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Była to zatem przesłanka wypełniająca przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie z art. 71a tej ustawy. Podkreślono, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do stanu zgodności w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy w zw. z art. 104 k.p.a.). Akcentował MWINB, że skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 Prawa budowlanego zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści tych decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Inne rozumienie tych przepisów przez PINB, doprowadziło do sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, co wprost prowadzi do unicestwienia zalegalizowanych przez PINB robót budowlanych, a w konsekwencji narusza zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją (por. art. 110 k.p.a.). Wskazywał organ odwoławczy, że w sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające podstaw w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 71a Prawa budowlanego) zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie zakończonymi postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 50-51 ustawy, postępowanie oparte o art. 71a należało uznać za bezzasadne i należało je umorzyć. Opisaną wyżej decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2.09.2019 r., a także postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A w W.. Wniosła o uchylenie obu tych aktów w całości. W skardze podniesiono, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucono, iż organ odwoławczy pomija fakt zanieczyszczenia gruntu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Organ odwoławczy nie powinien mechanicznie uznawać, że zalegalizowanie samowoli budowlanej, wyłącza możliwość zaistnienia samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do spółki, która zamierzała decyzję tę wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degradowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody spółki. Skarga zawierała też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3.01.2020 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 2.01.2020 r. skarżąca spółka żądała przeprowadzenia przez sąd dowodów z szeregu dokumentów odnoszących się do kompleksu budynków przy ul. [...] w K.. Żądała także zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji MWINB w K. z dnia 2.09.2019 r. jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W realiach ocenianego przypadku nie było bowiem poprawne zarówno uznanie przez organ odwoławczy, że bezprzedmiotowa jest sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jak też zastosowanie przez organ I instancji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej nałożonego na skarżącą spółkę nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nr [...] stanowiącego część kompleksu budynków przy ul. [...] w K.. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tymże organem może nastąpić, gdy postępowanie to, z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2014 r s. 579 i nast.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) oznacza zaś, że brak jest któregoś z elementów (podmiotowego lub przedmiotowego) stosunku prawnego, uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do umorzenia przez MWINB postępowania przed organem I instancji. Zarówno bowiem podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, jak i sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego postępowaniem nie utraciła bytu i podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Fakt prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w niewłaściwym trybie, nie jest podstawą do umorzenia tego postępowania ale do zmiany jego trybu. Także nakazy wydane w postępowaniu naprawczym, które prowadził PINB w K. zakończone decyzjami, na które powołuje się organ odwoławczy, nie czynią kontrolowanego postępowania bezprzedmiotowym. Decyzja organu II Instancji tworzy niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu pozostałaby poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Wadliwa była także decyzja organu I instancji. PINB decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r. orzekł o nakazaniu Firma A w W. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nr [...], stanowiącego część kompleksu budynków przy ul. [...] w K.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 71a ust 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (przedłożenia określonych dokumentów) albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wstrzymania tego użytkowania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W ocenianej sprawie PINB ustalił, że inwestor nie tylko samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu, ale też wykonał w tym obiekcie prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym zakresie trafnie przyjął organ II instancji, że do ustalonego stanu faktycznego nie ma zastosowania art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 6 pkt 1 wskazanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego swoim zakresem obejmuje jedynie sytuację zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonaną bez wymaganego zgłoszenia, tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. Ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku tj. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2577/15) wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku, zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższego należy również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (por. także wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 II OSK 119/07). W tej sytuacji uznać należało, że organ I instancji wadliwie zastosował prawo materialne. Powinien bowiem orzekać na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy, łącznie rozstrzygając o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robotach budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...] znak (ROIK [...]) z dnia 31 marca 2017 r. wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności, czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już – co najmniej w części - rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wymienionej decyzji PINB. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że nakaz "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" budynku nr [...] w zakresie wskazanym w treści decyzji, określony został zbyt ogólnie. Powstają bowiem uzasadnione wątpliwości, na czym konkretnie miałoby w tej sprawie polegać działanie zmierzające do wykonania tak sformułowanej decyzji. Określając obowiązki nakładane decyzją organ nadzoru budowlanego musi mieć bowiem na względzie okoliczność, że kompleks poprzemysłowy na ul. [...] po likwidacji [...] przez lata nie był prawdopodobnie w ogóle użytkowany. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) a o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 tej ustawy