II SA/Kr 1200/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. i J. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 lipca 2025 r. nr 637/2025 znak: WOB.7722.372.2023.JKUR w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2025 r. nr 637/2025 znak: WOB.7722.372.2023.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 16 lipca 2019 r. nr 755/2019 znak: ROIK II.5160.71.2019.MMP i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) A. Z. i J. Z. (zwanym dalej także skarżącymi), jako współwłaścicielom działki ewid. nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K.: 1) nakazał wstrzymać prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K. realizowanych bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - rozbudowaną część budynku mieszkalnego jednorodzinnego przedstawia wycinek ze szkicu sytuacyjnego sporządzonego w trakcie czynności oględzin mających miejsce w dniu 14 kwietnia 2025 r. 2) odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy. 3) nałożył obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie-Powiat Grodzki w terminie do dnia 31 października 2025 r.: - zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności budowy realizowanej na działce nr [...] obr. [...] w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (działka ewid. nr [...] obr. [...] w K.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r. nr 755/2019 znak: ROIK II.5160.71.2019.MMP Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postanowił: 1) nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K. o łącznej powierzchni zabudowy 65,03 m2, zrealizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, ponieważ roboty zostały zakończone. 2) nie orzekać w przedmiocie ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy, ponieważ roboty zostały zakończone. 3) nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, następujących dokumentów: - zaświadczenia prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "K. ", uchwalonego uchwałą Nr XCV/1271/10 Rady Miasta K. z dnia 17 marca 2010 r., - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego ww. rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzonego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, zawierającego: inwentaryzację architektoniczno – budowlaną oraz orzeczenie konstrukcyjne, dotyczące prawidłowości wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Organ I instancji wskazał, że w dniu 25 kwietnia 2019 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, iż na terenie działki nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej, kryty dachem wielospadowym z pokryciem z dachówki. Budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne. Budynek z zewnątrz otynkowany. Ustalono, że przedmiotowy budynek wyposażony jest w wewnętrzne instalacje: elektryczną, wodno - kanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz gazową. Od strony zachodniej budynku zlokalizowane jest pomieszczenie garażu. W toku prowadzonego postępowania ustalono także, że pierwotnie istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany w 2005 r. o część od strony zachodniej. Rozbudowana część budynku posiada dwie kondygnacje nadziemne. W poziomie parteru zlokalizowany jest garaż. Ponadto ustalono, że powierzchnia zabudowy rozbudowanej części budynku wynosi 65,03 m2. Na podstawie informacji udzielonej przez Urząd Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki ustalono, że w tym przedmiocie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji, przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej rozbudowy obiektu inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor (właściciel) nie legitymuje się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ zastosował art. 48 Prawa budowalnego. Organ I instancji stwierdził, że ustawodawca zobowiązał go do badania, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, a zatem czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, dlatego niniejszym postanowieniem zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów, od oceny których zależne będzie stanowisko organu co do możliwości legalizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie organu I instancji skarżący podnieśli, że działka nr [...] została przez nich nabyta w 2003 r. jako gospodarstwo rolne z zabudowaniami i nadal ma takie przeznaczenie. Do budynku mieszkalnego przylegał budynek gospodarczy, który skarżący planowali wyburzyć i wybudować nowy. Z uwagi jednak na związane z tym koszty skarżący zdecydowali się wykonać remont tego budynku gospodarczego. Zdaniem skarżących, przeprowadzony przez nich remont był zgodny z art. 29 ustawy Prawo budowlane, gdyż wszędzie zgłaszali zamiar wykonania robót budowlanych (poczynając od remontu wjazdów, budowy ogrodzenia, przyłączy wodno-kanalizacyjnych po remont budynku i zmianę poszycia dachu). Skarżący podkreślili zatem, że w latach 2003-2005 przeprowadzili remont, a nie rozbudowę. Postanowieniem z dnia 13 września 2019 r. nr 681/2019 znak: WOB.7722.178.2019.JKUR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że z uwagi na określoną przez PINB datę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., tj. 2005 r. jej legalność musi zostać ustalona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujące w momencie wykonania przedmiotowej rozbudowy. Analizując aktualnie brzmienie art. 29-31 Prawa budowlanego jak i brzmienie obowiązujące w dacie rozbudowy (to jest w 2005 r.) organ II instancji stwierdził, że ustawodawca nie wyłączył rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor (właściciel) nie legitymuje się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę. PINB wdrożył wobec zrealizowanej samowoli budowlanej procedurę jej legalizacji. W ocenie MWINB, postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, PINB prawidłowo ustalił, że dla działki nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K. obowiązuje na mocy uchwały Nr XCV/1271/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "K. " oraz zgodnie z prawem wezwał do przedłożenia zaświadczenia prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; prawidłowo został nałożony obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; prawidłowo został nałożony obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego ww. rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, zawierającego: inwentaryzację architektoniczna- budowlaną, orzeczenie konstrukcyjne, dotyczące prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Podsumowując organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego jednak postanowienie z dnia 16 lipca 2019 r. wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie czyni zadość przepisom Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1356/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie potwierdziła bowiem stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o zaistnieniu przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że organ I instancji orzekał w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zdaniem WSA, organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego jednak postanowienie z dnia 16 lipca 2019 r. wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie czyni zadość przepisom Prawa budowlanego. Wstrzymaniu robót nie stoi na przeszkodzie fakt, że roboty zostały już zakończone, gdyż w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Sąd wyjaśnił, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy. Zdaniem WSA, z przytoczonego wyżej art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że niezbędnym elementem normatywnym postanowienia jest wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Tego elementu rozstrzygnięcia zabrakło w postanowieniu organu I instancji i dlatego też MWINB powinien zastosować instytucję reformacji z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ II instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać postanowienie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. W żadnym wypadku organ odwoławczy nie powinien uchylać się od rozstrzygnięcia, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu. Wyrokiem z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 162/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesiona przez skarżących od powyższego wyroku WSA w Krakowie. Zdaniem NSA, naruszenie polegające na nieorzeczeniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie należy do naruszeń procesowych skutkujących niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Możliwe jest sanowanie tego rodzaju naruszenia prawa materialnego w drodze postanowienia reformatoryjnego opartego na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. NSA podkreślił przy tym, że dopuszczenie w omawianej sytuacji procesowej orzeczenia reformatoryjnego nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. NSA wyjaśnił, że niezależnie od tego, czy postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakładające obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3, zawiera rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowalnych, stanowi ono postanowienie inicjujące tryb sanowania samowoli budowlanej, przewidziany w art. 48 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązki wskazane art. 48 ust. 3 oznacza, że według organu nadzoru budowlanego, zachodzą okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zamieszczenie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych lub rozstrzygnięcia o niewstrzymaniu robót z uwagi na ich zakończenie, jest zatem zagadnieniem z zakresu treści sentencji, niewpływającym na ocenę, czy doszło do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia przewidzianego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma zatem, w przypadku wydania postanowienia opartego na art. 48 ust. 2-3 Prawa budowlanego, niezawierającego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych, mowy o rażącym naruszeniu prawa, które niezależnie od przesłanek z art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego skutkowałoby koniecznością wydania postanowienia kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że sprawa wraca do etapu zażaleniowego. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie zażalenia, przy czym organ będzie związany jedynie stanowiskiem w zakresie braku podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu zawarcia w punkcie I postanowienia PINB rozstrzygnięcia: "Nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...] N. H., przy ul. [...] w K.". Postanowieniem z dnia 18 lipca 2025 r. nr 637/2025 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 16 lipca 2019 r. nr 755/2019 znak: ROIK II.5160.71.2019.MMP i orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem i zastosowaniem się do oceny prawnej sprawy zaprezentowanej przez orzekające w niej sądy administracyjne. Następnie MWINB wskazał, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), w przedmiotowej sprawie wszczętej przed dniem 19 września 2020 r., a niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją. Organ II instancji za prawidłowy uznał krąg stron wskazany przez organ I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB, że w realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] N. H. przy ul. [...] w K.. Jak wynika z akt sprawy czynności kontrolne PINB zostały zainicjowane w związku z powzięciem przez ten organ informacji od Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie rozpoczęcia prowadzenia prac budowlanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K.. Organ II instancji wskazał, że przed Prezydentem Miasta Krakowa zostało zarejestrowane postępowanie znak: AU-02-5.DKR.7331-507/05 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. dobudowa i przebudowa budynku mieszkalnego nr [...], dz. nr [...], obr[...] N. H. przy ul. [...] w K. (zmiana dachu, przeznaczenie budynku na cele mieszkalne i garaż). W aktach ww. sprawy zalega notatka służbowa z dnia 18 października 2005 r. wraz z dołączoną do niej dokumentacją fotograficzną przedstawiającą ww. budynek mieszkalny. Ze wzmiankowanej dokumentacji wynika, iż na dzień wizji w terenie na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K. usytuowana była pierwotna bryła budynku, a od strony zachodniej bryły widoczne są rozpoczęte prace budowlane zmierzające - układane są betonowe pustaki w miejscu gdzie aktualnie znajduje się rozbudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa w dniu 27 kwietnia 2006 r. wydał decyzję nr AU-2/7331/1087/06, którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "dobudowa i przebudowa budynku mieszkalnego" na działce nr [...] obr. [...] N. H., przy ul. [...] w K. (zmiana dachu, przeznaczenie budynku na cele mieszkalne i garaż". W treści uzasadnienia ww. decyzji wskazano, że skoro inwestycja objęta wnioskiem została już zrealizowana i w istocie nie stanowi już zamierzenia inwestycyjnego, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji do akt postępowania dołączył pozyskane z Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego fotogrametryczne zdjęcia lotnicze nieruchomości, na której usytuowany jest sporny budynek mieszkalny jednorodzinny, datowane na 2003 i 2004 r. Na rzeczonych zdjęciach widoczna jest pierwotna bryła budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., brak jest widocznej rozbudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Do akt postępowania organu II instancji dołączono pozyskane z ogólnodostępnego portalu internetowego Mapy Małopolski prowadzonego pod adresem: [...] wydruki ortofotomap przedstawiających nieruchomość na której usytuowany jest sporny budynek mieszkalny jednorodzinny z lat: 1996-2002, 2002-2003, 2009, 2015, 2018, 2019-2021, 2022-2023. Na wydrukach z lat: 1996-2002, 2002-2003 widoczny jest budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w K. - jego pierwotna bryła. Natomiast na wydruku począwszy od 2009 poprzez lata kolejne, widoczna jest już rozbudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto, do akt sprawy II instancji dołączono pozyskane z ogólnodostępnego portalu internetowego Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta K. prowadzonego pod adresem: [...] przedstawiające nieruchomość, na której usytuowany jest sporny budynek mieszkalny jednorodzinny z lat: 1997, 2004, 2006, 2009, 2011, 2013, 2015, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023. Na wydruku z 1997 r. oraz z 2004 r. widoczna jest pierwotna bryła spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brak widocznej rozbudowy. Sporna rozbudowa jest natomiast widoczna począwszy od 2006 r. Zdaniem organu II instancji, całokształt powyżej przedstawionych okoliczności wskazuje na fakt, że inwestorzy ok. 2005 r. przystąpili do robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania (vide: dokumentacja zdjęciowa dołączona do notatki służbowej z dnia 18 października 2005 r. sporządzonej przez pracownika Urzędu Miasta K.), tj. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., które to roboty budowlane najprawdopodobniej zostały zakończone ok. 2006 r. (vide: wydruki z ortofotomap w związku z uzasadnieniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2006 r. znak: AU-2/7331/1087/06). Organ II instancji wyjaśnił, że pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. W myśl art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z przepisu tego wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że cechą odróżniającą budowę od rozbudowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym (budowa), czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym (rozbudowa). Jak wynika z akt sprawy, istniejący na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K. budynek mieszkalny jednorodzinny został samowolnie rozbudowany poprzez dobudowę do niego części o wymiarach w rzucie w przybliżeniu 5,05 m x 11,99 m mającej dwie kondygnacje. Sporna rozbudowa jest wydzielona z przestrzeni własnymi ścianami oraz posiada dach. Część dobudowana jest połączona konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem, ma z nim wspólną ścianę oraz wspólny dach (vide m.in.: ustalenia zawarte w protokole z oględzin z dnia 25 lipca 2019 r. wraz z załącznikami). Zdaniem organu, z powyższego wynika, że sporna rozbudowa, dla trwałości swojej konstrukcji i niezakłóconej eksploatacji wymaga istniejącego oparcia na budynku mieszkalnym. Konstrukcyjnie nie stanowi więc "samodzielnej całości" ani też nie jest "całkowicie odrębny". Już ze względu na powyższe, zdaniem MWINB, doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem zrealizowana nowa substancja budowlana pozostaje z nim powiązana konstrukcyjnie. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny po rozbudowie posiada zwiększoną powierzchnię w rzucie poziomym - przez co zmianie uległ charakterystyczny parametr jakim jest powierzchnia zabudowy, co więcej posiada on obecnie większą kubaturę brutto. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w tym stanie rzeczy w celu wykonania rozbudowy inwestor musiał częściowo przebudować także zewnętrzną ścianę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a to w celu połączenia rozbudowywanego budynku z nową jego częścią. Wobec powyższego nie sposób zakwalifikować wykonanej przebudowy w obrębie ściany konstrukcyjnej istniejącego obiektu jako odrębnych robót budowlanych bowiem są one nieodzowną częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Analizując brzmienie art. 29-31 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do wykonywania przedmiotowej rozbudowy, organ II instancji stwierdził, że ustawodawca nie wyłączył rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z pisma Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 8 maja 2019 r., znak: AU-01-3.670.470.2019.KKR wynika, że tamtejszy organ nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] (po podziale działki ewid. nr [...]) obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K. (k. 30 akt PINB). Wobec stwierdzenia, iż na realizację przedmiotowej rozbudowy wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja taka nie została dla tego zamierzenia inwestycyjnego wydana, zasadnym stało się, zdaniem organu II instancji, wdrożenie postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, co też PINB uczynił zaskarżonym postanowieniem. MWINB wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ale tylko gdy zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna, aby następnie wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. W ocenie MWINB, tylko w przypadku gdy brak zgodności z miejscowym planem ma charakter rażący, widoczny w sposób oczywisty, wyłączone jest prowadzenie dalszego postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie organ podkreślił, że właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, a nie organ nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego dokonuje jedynie wstępnej oceny zgodności legalizowanej samowoli budowlanej z przepisami planistycznymi. Poza tym, organ nie może wykluczyć, że inwestor zdecyduje się podjąć takie działania przy legalizacji obiektu, które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z przepisami, w tym także planistycznymi. Organ II instancji dodał, że działka ewid. nr [...] obr. [...] w K., na której usytuowana jest sporna rozbudowa objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na mocy uchwały nr XCV/1271/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K. ". Ww. działka leży w jednostce strukturalnej MNU8 - tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej. W ocenie MWINB, zapisy obowiązującego miejscowego planu na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt w sposób jednoznaczny nie określają wprost braku możliwości podjęcia postępowania legalizacyjnego. Organ wskazał przy tym, że zalegalizowanie samowoli budowlanej nie jest możliwe w sytuacji gdy budowa jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dostosowanie obiektu do ustaleń planu jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych np. zakaz zabudowy na danym terenie. Taki przypadek jednak nie występuje w niniejszej sprawie. Organ II instancji wskazał także, że nawet jeśli okazałoby się, że obiekt postępowania narusza wskaźnik zabudowy czy też powierzchni terenu biologicznie czynnego bądź też jego wysokość przekraczałaby 12 m, to na etapie sporządzania dokumentacji projektowej nie można wykluczyć, że sporządzony projekt budowlany będzie przewidywał takie rozwiązania, które dostosują obiekt do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w każdym jego aspekcie. W przedmiocie drugiej z przesłanek tj. zgodności z przepisami techniczno-budowalnymi, MWINB wskazał, że zasadniczo sporna rozbudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych m.in. w zakresie odległości od działek sąsiednich przez przepisy ochrony przeciwpożarowej. Niemniej jednak MWINB nie wykluczył, iż w przypadku wyrażenia woli legalizacji spornej rozbudowy, na etapie kompletowania dokumentacji legalizacyjnej i tworzenia projektu budowlanego mogą ujawnić się okoliczności skutkujące koniecznością modyfikacji zrealizowanej rozbudowy, celem zapewnienia zgodności spornej rozbudowy z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i zasadami sztuki budowlanej. Zatem, na tym etapie postępowania legalizacyjnego, zdaniem organu II instancji, nie można wykluczyć z góry braku możliwości zalegalizowania rozbudowy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. To bowiem od przedłożonej dokumentacji projektowej i rozwiązań tam przyjętych będzie zależało czy sporna rozbudowa będzie nadawała się do zalegalizowania czy też nie. Reasumując, MWINB stwierdził, że organ I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania i wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowalne. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy organ nadzoru budowlanego w przypadku gdy budowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanym, zobowiązany jest do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Ponadto, we wzmiankowanym postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentacji legalizacyjnej. Organ II instancji wskazał, że PINB prawidłowo nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, na którą składają się: zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności budowy realizowanej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Jednocześnie organ II instancji w ustalonym stanie faktycznym nie dostrzegł konieczności orzekania o niezbędnych zabezpieczeniach budowy, podzielając jednocześnie orzeczenie PINB w tym zakresie. Niemniej jednak w swoim postanowieniu organ I instancji orzekł o nie wstrzymywaniu prowadzenia robót budowlanych, a co za tym idzie w tym zakresie zaskarżone postanowienie narusza uregulowanie zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowalne. Organ II instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowalne. Zatem MWINB, zważywszy na poglądy wyrażone w zapadłych w sprawie wyrokach sądowych, jest władny do merytorycznego orzeczenia w sprawie. W ocenie organu II instancji, zgromadzony materiał jest wystarczający do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiącego pierwszy etap procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowalne. Tym samym MWINB korzystając ze swoich kompetencji reformatoryjnych wyrażonych w art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zreformował zaskarżone postanowienie w ten sposób, że orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K.. MWINB wskazał, że organ II instancji wydaje postanowienie, którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym okresie orzeka co do istoty sprawy w przypadku, gdy organ ten nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, a zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą, która sama w sobie nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji, zreformowanie zaskarżonego postanowienia nie narusza także art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego statuującego zasadę reformationis in peius oznaczającą, że organ odwoławczy nie może pogarszać ustalonej decyzją (postanowieniem) organu I instancji sytuacji prawnej strony skarżącej. W realiach przedmiotowej sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy, a zreformowanie skarżonego postanowienia w ten sposób, iż orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie wpływa na zmianę trybu postępowania, zatem sytuacja prawna stron skarżących nie ulega pogorszeniu. Dla porządku organ II instancji wskazał, że niniejszym postanowieniem rozstrzygnął sprawę w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego co organ I instancji, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz w tym samym zakresie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych przy spornym obiekcie. Jeszcze raz organ II instancji podkreślił, że reformując zaskarżone postanowienie poprzez orzeczenie o wstrzymaniu prowadzeniu robót budowlanych, uczynił zadość wiążącym go w tym zakresie wskazaniom zawartym w wyrokach zapadłych w sprawie, tj. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 162/21. MWINB uznał także, że organ I instancji prawidłowo uczynił adresatem swojego postanowienia A. Z. i J. Z. będących współwłaścicielami budynku zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] w K. przy ul. [...] - zgodnie z brzmieniem art. 52 ustawy Prawo budowalne (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r.). Organ II instancji wyjaśnił, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny jako część składowa działki ewid. nr [...] obr. [...] w K. stanowi własność właściciela tejże nieruchomości tj. skarżących, którzy jako właściciele, posiadają prawo do dysponowania na cele budowlane działką ewid. nr [...] obr. [...] w K.. Jednocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że to skarżący są inwestorami spornego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla działki ewid. nr [...] obr. [...] N. H. w K. skarżący nabyli prawo własności przedmiotowej działki na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu 14 lipca 2003 r. Następnie, jak wynika z akt sprawy w dniu 22 lutego 2005 r. na dziennik podawczy Urzędu Miasta K. wpłynął skierowany do Wydziału Architektury i Urbanistyki wniosek J. Z. z dnia 17 lutego 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w K. i zamierzenia inwestycyjnego pn. dobudowa, przebudowa budynku mieszkalnego nr [...] oraz zmiana dachy (...). Ponadto, w piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r. skierowanym do Urzędu Miasta K. skarżący wskazali, że oczekują dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem organu II instancji, powyższe okoliczności w sposób pośredni świadczą o tym, że skarżący są inwestorami spornej rozbudowy, bowiem podejmowali działania formalnoprawne celem uzyskania stosownej decyzji o warunkach zabudowy niezbędnej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie ww. wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostało przez Prezydenta Miasta Krakowa umorzone z uwagi na faktyczną realizację robót budowlanych, w toku trwania postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tak ustalonym stanie rzeczy organ II instancji stwierdził, że obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych winien zostać skierowany do skarżących. Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu, że skarżący zrealizowali remont budynku gospodarczego, a nie rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, MWINB wskazał, że ze zdjęć fotogrametrycznych oraz wydruków zdjęciowych ortofotomap wynika, że jeszcze w 2004 r. na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K. na północny-zachód od naroża budynku mieszkalnego zlokalizowany był inny budynek, który następnie został zburzony (brak zarysów tego budynku na wydruku datowanym na 2006 r. i lata kolejne). Ponadto organ II instancji zauważył, że sporne roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób zakwalifikowane jako remont. Pod pojęciem remont rozumie się bowiem na gruncie Prawa budowlanego wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowalne). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. Zdaniem organu II instancji, w stanie faktycznym spornej sprawy doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy, a co za tym idzie do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co ze swej istotny nie mogło mieć charakteru odtworzeniowego, ponieważ brak było w tym przypadku koniecznego elementu przywrócenia budynkowi dawnego pierwotnego jego stanu i wyglądu. Po drugie niezależnie od faktu, że zrealizowane roboty budowlane zwiększyły powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to i tak warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości. Jednoznacznie organ stwierdził, że pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na rozbudowie obiektu budowlanego, która stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowalne. Organ podkreślił także, że sporna rozbudowa znajduje się w innym miejscu niż uprzednio istniejący na działce ww. budynek. W tak ustalonym stanie rzeczy MWINB nie dał wiary twierdzeniom zawartym w zażaleniu stron, iż na działce ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nie miała miejsca rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast co do poruszanej w zażaleniu kwestii legalności remontu wjazdów, budowy ogrodzenia, przyłączy wodno-kanalizacyjnych, remontu budynku i zmiany poszycia dachu na skutek wichury, MWINB wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., zatem organ zobowiązany jest dokonywać ustaleń w granicach przedmiotu postępowania. Zdaniem organu II instancji, poza zakresem niniejszego postępowania są więc kwestie związane z innymi obiektami budowlanymi czy robotami budowlanym niebędącymi przedmiotem postępowania zarejestrowanego przez PINB pod znakiem: ROIK II.5160.71.2019.MMP. Natomiast, co się tyczy kwestionowania przez strony postępowania prawidłowości dokonania przez pracowników PINB pomiarów spornej rozbudowy, to organ II instancji wskazał, że na szkicu sytuacyjnym dołączonym do protokołu z oględzin z dnia 14 kwietnia 2025 r., opatrzonym podpisami osób go sporządzających, odzwierciedlono wymiary spornej rozbudowy oraz jej lokalizację. Z ww. szkicu wynika, że przedmiotowa rozbudowa usytuowana jest na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K. oraz ma wymiary 4,99-5,05 m x 11,28 m. Organ podkreślił, że protokoły z oględzin jak i dołączony do protokołu z oględzin z dnia 14 kwietnia 2025 r. szkic sytuacyjny stanowią dokumenty urzędowe. Organ II instancji wskazał, że strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego, albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. Organ II instancji nie znalazł podstaw by zanegować ustalenia dokonane przez PINB w trakcie oględzin mających miejsce w dniu 14 kwietnia 2025 r. W przypadku wyrażenia przez skarżących woli zalegalizowania spornej rozbudowy, wymogiem jest przedłożenie projektu budowlanego, który zinwentaryzuje sporną rozbudowę. Organ podkreślił, że na tym etapie postępowania rolą organów nadzoru budowlanego jest przede wszystkim ustalenie, czy w realiach danej sprawy mamy do czynienia z samowolą budowlaną i czy nie narusza ona przepisów planowania przestrzennego oraz innych przepisów, w tym warunków techniczno-budowlanych. MWINB zauważył także, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od zrealizowanej powierzchni zabudowy tejże rozbudowy. W sprawie pozostałych uwag zawartych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, że w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W skardze na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie skarżący A. Z. i J. Z. wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a skutkiem tego wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych w tym daty rozpoczęcia i zakończenia przez nich prac remontowych w budynku oraz rodzaju, jak i zakresu wykonywanych prac. 2) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wybudowania przez nich budynku bez wymaganego zezwolenia (samowola budowlana), w sytuacji, gdy przeprowadzali wyłącznie prace remontowe w zakresie istniejącego już na działce budynku gospodarczego i poszycia dachowego, niewymagające pozwolenia na budowę. 3) art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niezastosowaniu i skutkiem tego stwierdzenie, że w niniejszej sprawie miała miejsce samowola budowlana w sytuacji, gdy remont budynku gospodarczego nie wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia, które zostało dokonane przez skarżących, a w sytuacji stwierdzenia, że niniejszym stanie faktycznym miała miejsce budowa budynku, a nie jego remont, zarzucili: 4) naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i skutkiem tego stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie została wykonana samowola budowlana w sytuacji, gdy budynek gospodarczy zlokalizowany na działce skarżących uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a tym samym nie wymagał on ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia. 5) art. 49f ust. 1 w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat - budowa zakończyła się w czerwcu 2005 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że wykonane przez nich prace na przedmiotowej działce stanowiły remont a nie rozbudowę budynku wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie poinformowali, iż równolegle z niniejszą skargą, złożyli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego w postaci budynku położonego na nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K., dla której Sąd Rejonowy dla K. - P. w K. prowadzi księgę wieczystą numer [...] Zdaniem skarżących, okoliczność ta jest istotna, gdyż w doktrynie podnosi się, że postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w granicach nowej sprawy i ma pierwszeństwo przed postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z art. 25 powyższej ustawy do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa weszła w życie 19 września 2020 r., natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2019 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zasadniczą konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie doszło do samowoli budowalnej jest obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Jednakże organ w każdym przypadku jest zobligowany ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 P.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.). Zasadą w prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Wyjątkiem od tej zasady jest uproszczona forma reglamentacji (zgłoszenie) lub zwolnienie z jakiejkolwiek formy reglamentacji. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero zatem po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji. Jak wynika z akt sprawy, do istniejącego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowano część o wymiarach w rzucie w przybliżeniu 5,05 m x 11,99 m mającej dwie kondygnacje. Rozbudowa ta została wydzielona z przestrzeni własnymi ścianami oraz posiada dach. Część dobudowana jest połączona konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem, ma z nim wspólną ścianę oraz wspólny dach. Roboty budowlane zostały zakończone około 2006 r. Okoliczności te zostały dowiedzione w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Materiały dowodowe zostały skrupulatnie zebrane przez organy obu instancji. Organ I instancji dokonał oględzin w terenie. Wyraźną różnicę w wyglądzie budynku na działce [...] widać po porównaniu ortofotomapy z 2004 r i 2006 r znajdujących się w aktach administracyjnych ( k –31-32 i 131-132). W 2006 r pojawiła się rozbudowana cześć budynku, która widoczna jest dalej w latach 2009-2023r (k – 61-57, 120-130). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy wykonane przez skarżących prace stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, jak twierdzą organy obu instancji, do której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też jak twierdzą skarżący – remont budynku, do którego pozwolenie na budowę nie było potrzebne. W ocenie Sądu, rację mają organy administracyjne. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozbudowę rozumie się roboty, w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2070/17). W wyniku rozbudowy nie dochodzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część (w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie) i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych funkcjonalnie, konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym. Przedmiotowych robót nie można natomiast zakwalifikować jako remontu, tak jak tego chcą skarżący. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 P.b. przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest zatem to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. W wyniku remontu nie może bowiem powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Pojęcie remontu nie może być zatem rozszerzane na sytuacje polegające na rozbudowie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1906/11). Jak to już zostało powyżej wskazane, w niniejszej sprawie do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano część o wymiarach ok. 5,05 m x 11,99 m mającą dwie kondygnacje oraz własne ściany i dach. Część dobudowana została połączona z istniejącym budynkiem wspólną ścianą oraz wspólnym dachem. W wyniku rozbudowy powiększona zatem została powierzchnia zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Budowa (w niniejszej sprawie rozbudowa) budynku mieszkalnego nie została zwolniona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z treści zarówno poprzednio obowiązujących, jak i obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Z pisma Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 8 maja 2019 r., znak: AU-01-3.670.470.2019.KKR wynika, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] (po podziale działki ewid. nr [...]) obr. [...] N. H. przy ul. [...] w K. (k. 30 akt organu I instancji). Z uwagi zatem na fakt, że przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie organy obu instancji zainicjowały postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 P.b. W niniejszej sprawie nie mogło dojść do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f P.b. i art. 53a P.b. Jak to zostało powyżej wskazane w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zarówno art. 49f P.b., jak i art. 53a P.b. zostały dodane ww. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. i weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Przepisy te nie miały zatem zastosowania w niniejszej sprawie, a więc nie mogły zostać naruszone. W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Wydanie zaskarżonych postanowień przez organy obu instancji poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonych uzasadnieniach tych postanowień. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, których rozumienie organy przedstawiły w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu, organy działały zatem w niniejszej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, gdyż nie były zasadne. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie tych postanowień (art. 134 p.p.s.a.). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na jej wynik, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.