II SA/Kr 1203/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia 16 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...]lipca 2008 r. Starosta O. , na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem K.P. o wypłatę odszkodowania za parcelę 1 położoną w O. - obręb S. , zajętą pod ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku prowadzonego postępowania o odszkodowanie zapadła decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek K.P. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę O. , z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną własności nieruchomości p.gr. 1 . Ponieważ w zakreślonym na rozprawie administracyjnej terminie wnioskodawczyni nie powiadomiła organu, czy wystąpi z ponownym wnioskiem do Wojewody o stwierdzenie nabycia przez Gminę O. własności nieruchomości p.gr. 1 , orzeczono jak w decyzji . Od powyższej decyzji K.P. wniosła do Wojewody odwołanie. Podniosła w nim, że nie zrozumiała pytania zawartego w protokole z rozprawy i nadal podtrzymuje swój wniosek. Decyzją z dnia [...]września 2008 r. (znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ewentualny brak podstaw uwzględnienia żądania strony stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej, nie uzasadnia natomiast umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa. Przedwczesne było również wydanie przez organ I instancji decyzji z powołaniem się na art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną bez uprzedniego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość podlega regulacji art. 73 ww. ustawy. Nadto organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez nieumożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2008 r. wniosła K.P. Potrzymała w niej swoje stanowisko w kwestii żądania wypłaty odszkodowania za teren zajęty pod drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Na wstępie podkreślenia wymaga, że organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, powołując w podstawie prawnej decyzji przepis art. 105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Nadto, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika to tylko, że wobec nietoczenia się postępowania przed Wojewodą o stwierdzenie nabycia przez Gminę O. własności przedmiotowej nieruchomości, bezprzedmiotowe jest postępowanie o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Ramy kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza przepis art.145 p.p.s.a. Stosownie do treści art.145 § 1 ustawy , Sąd uwzględniając skargę na decyzję : 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wobec powyższego w pierwszym rzędzie należało odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżona do sądu decyzja kasacyjna nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa, będącego podstawą jej wydania. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Do przypadków poważnego naruszenia przepisów postępowania należy naruszenie zasady informowania i wyjaśniania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażonej w przepisie art.10 kpa. Pierwsza z nich stanowi, że organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy od chwili jej wszczęcia aż do zakończenia decyzją. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NDSA z dnia 9.11.2006 r., sygn. I OSK 6/06, LEX nr 293175). Druga z wymienionych zasad stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje , że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001r., I SA 1479/99, LEX nr 54176). Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000r V SA 316/00 LEX nr 50116). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Naruszenie opisanych wyżej obowiązków jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie obydwie zasady zostały naruszone. W protokole rozprawy administracyjnej odnotowano, że Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie nabycia przez Gminę O. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 położonej w O.-S. Protokół ten zawiera również zapis, ze "Pani P. oświadcza, ze w terminie do końca czerwca 2008 r. powiadomi urząd, czy wystąpi ponownie do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Gminę O. działki nr 2 , powstałej m.in. z p.gr. 1 obręb S. Od stanowiska tego zależy dalszy tryb postępowania". Z żadnego dokumentu znajdującego się w przedłożonych aktach administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji wyjaśnił skarżącej jakie znaczenie dla rozpoznania wniosku o odszkodowanie ma sprawa o stwierdzenie nabycia własności przez gminę. W protokole zostało zapisane oświadczenie skarżącej, ale brak informacji o tym, by organ zakreślił jej termin do złożenia informacji, jak również, by pouczył skarżącą o skutkach niezłożenia informacji. Organ nie zawiadomił też skarżącej o zamiarze zakończenia sprawy i wydania decyzji. Dlatego też , jak wyżej wskazano, uchybienia te stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Nadto, zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, że ewentualny brak podstaw uwzględnienia żądania strony stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej, nie uzasadnia natomiast umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa oraz z oceną, że uchybieniem organu I instancji było wydanie decyzji bez uprzedniego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość podlega regulacji art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisu art.138 § 2 kpa. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Starosty O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dlatego też, na podstawie art.151 ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji.