II SA/Kr 1214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. D. i A. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R. D. i A. D. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał A.D. i R.D. rozbiórkę części budynku gospodarczego, która została dobudowana do istniejącego budynku gospodarczego od strony zachodniej, o wymiarach 4,80m x 4,90m, zlokalizowanego na działkach nr [...] ,[...] w O. - wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w związku z zawiadomieniem B.T. z dnia 27 lipca 2012 r. przeprowadzono w dniu 4 października 2012 r. kontrolę legalności budowy budynku oraz ogrodzenia na działkach nr [...] ,[...] ,[...] położonych w O . W trakcie kontroli stwierdzono, że na działkach tych zlokalizowany jest budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, parterowy, częściowo podpiwniczony, o dachu dwuspadowym krytym płytą eternitową. Ustalono też, że przedmiotowy budynek gospodarczy został poddany rozbudowie przez inwestorów po uprzednim dokonaniu zgłoszenia do Urzędu Gminy w J. , a sprzeciw w stosunku do tego zgłoszenia nie został wniesiony. Do zgłoszenia budowy (rozbudowy) budynku gospodarczego dołączona została zgoda A.T. na wykonanie rozbudowy budynku gospodarczego w kierunku zachodnim, zbliżając się na odległość około jednego metra od granicy działki nr [...], której współwładającymi są B.T. oraz P.T. . PINB podał, że R.D. w trakcie kontroli przedłożył dokument potwierdzający dokonanie zgłoszenia złożonego do Urzędu Gminy w J. w dniu 5 maja 1998 r., do którego dołączone zostało pismo A.T. . Z treści tego pisma wynikało że A.T. wyraża zgodę na zabudowę działek nr [...] ,[...] w odległości minimum jednego metra od granicy z działkami nr [...] i [...] PINB zaznaczył, że zwrócił się do Wójta Gminy J. o udzielenie informacji dotyczącej ewentualnego wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia R.D. z dnia 5 maja 1998 r. i uzyskał informację, że dokumentacja takiego sprzeciwu nie znajduje się w zasobie archiwalnym Gminy J. Podał, że B.T. w dniu 14 lutego 2013 r. przesłała do PINB oświadczenie, w którym stwierdziła, że dokument dotyczący zgody na zabudowę działki nr [...], został sfałszowany. Podkreśliła ona, że nigdy nie wyraziła zgody na budowę tego budynku i zaznaczyła, że nikt z pozostałych współwłaścicieli takiej zgody nie dał. Także A.T. przesłał oświadczenie, w którym stwierdził, że sporny dokument został sfałszowany. PINB stwierdził, że w dniu 29 listopada 2013 r. w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na działce na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy murowany, parterowy ze strychem, o dachu dwuspadowym, eternitowym. R.D. oświadczył, że podtrzymuje swoje twierdzenia zawarte w protokole z 4 października 2012 r. i zaznaczył, że załączona zgoda A.T. była prawdziwa. Natomiast B.T. oświadczyła, że ani ona ani jej mąż nie wyrazili zgody na wybudowanie budynku na działce nr [...] w odległości jednego metra od granicy z ich działką nr [...] Wskazała, że fakt ten został potwierdzony w postanowieniu Prokuratury Rejonowej w S. z 5 lipca 2013 r. sygn. akt [...] w którym stwierdzono przedawnienia karalności czynu, a w uzasadnieniu podano, że dowody rzeczowe w postaci: – zgody na zabudowę działek nr [...] i [...] położonych w O. z dnia 7 kwietnia 1998 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym przesłanym z PINB w S. pismem z dnia 21 marca 2013 r., – zgody na zabudowę działek nr [...] i [...] położonych w O. z dnia 7 kwietnia 1998 r. wraz ze szkicem sytuacyjnym zabezpieczonych od R.D. w dniu 20 maja 2013 r. zostały poddane badaniu przez biegłego z zakresu pisma ręcznego, który stwierdził, że zakwestionowane podpisy A.T. na materiale dowodowym nie zostały nakreślone przez niego, nie uczyniła tego również żona B.T. . Następnie PINB wskazał, że w dniu 6 grudnia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo B.T. , w którym przesłała kopię planu identyfikacji przedmiotu posiadania sporządzoną przez biegłego sądowego A.S. na wniosek Sądu Rejonowego w S. w związku z czym organ zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S. o przesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej i zasadniczej dla działek nr [...] ,[...] ,[...] położonych w O. oraz działek sąsiednich. PINB przyjął że budowa (rozbudowa) istniejącego budynku gospodarczego, wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania przed rozpoczęciem robót ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Organ przyjął, że w sprawie nie zachodził żaden z wyjątków. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wybudowania (dokonania rozbudowy) przedmiotowego budynku (1998 rok), jak i w dacie orzekania, "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". PINB wskazał, że część dobudowana do budynku gospodarczego na działkach [...] ,[...] przez R.D. posiada wymiary 4,8 m x 4,9 m i stanowi jednocześnie rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na ww. działkach, o łącznej powierzchni zabudowy 52 m2. W związku z powyższym PINB uznał, że inwestor przed rozpoczęciem budowy (rozbudowy), powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, czego nie uczynił. Organ, że R.D. i dokonał jedynie zgłoszenia do właściwego organu budowy budynku gospodarczego o zupełnie innym kształcie niż zrealizowany, dodatkowo zbliżając się do granicy sąsiedniej nieruchomości bez zgody właściciela działki sąsiedniej. W konsekwencji PINB przyjął, że ma do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB podkreślił, że rozpoczął procedurę legalizacji obiektu budowlanego, lecz w zakreślonym terminie R.D. nie przedłożył wymaganych dokumentów. W konsekwencji organ uznał za zasadne orzeczenie rozbiórki spornego budynku. W odwołaniu od ww. decyzji PINB R.D. zarzucił: 1) błędne zastosowanie art. 28 ust. 1 w powiązaniu z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości powinien być zastosowany art. 29 i art. 30 tej ustawy w redakcji obowiązującej w dacie budowy i zgłoszenia, a więc w 1998 r. , zdaniem odwołującego, wypełnił on wymogi wynikające z tego przepisu, zatem zarzut samowoli budowlanej był nieuzasadniony; 2) błędy dotyczące stanu faktycznego, które doprowadziły do błędnej oceny sprawy. Ponadto odwołujący się zarzucił, że materiały geodezyjne dostarczone organowi I instancji przez Biuro Geodezji Starostwa Powiatowego, dotyczące kopii z mapy ewidencyjnej, a także wypisu z rejestru ewidencji gruntów, nie są aktualne, ponieważ od dłuższego czasu przed Sądem Rejonowym w S.toczy się postępowanie o zasiedzenie dotyczące działki nr [...] której stan prawny nie jest uregulowany i stan faktyczny na gruncie nie pokrywa się w istotny sposób z dokumentacja geodezyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 10 lipca 2015 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie nakazał A. i R.D. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 4,80 m x 4,90 m, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w O. , od strony zachodniej istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w O. , wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie doszło do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Organ wskazał, że podczas przeprowadzonych przez PINB w dniu 24 marca 2015 r. oględzin ustalono, że pomiędzy starą a nową częścią w kondygnacji parteru brak przejścia, natomiast w ścianie strychowej zlokalizowany jest otwór przejściowy. Stwierdzono też, że między starą, a nową częścią jest jedna ściana grubości 27 cm. Ze względu na fakt, że dobudowana część budynku nie posiada samodzielnej ściany od strony starej części budynku gospodarczego oraz w ścianie strychowej zlokalizowany jest otwór przejściowy łączący w sposób funkcjonalny obie części budynku organ odwoławczy uznał, że doszło do rozbudowy istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Uznał zatem, że zasadnie PINB przyjął, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych powinien był posiadać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. WINB zaznaczył, że inwestor takim pozwoleniem się nie legitymował. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że R. i A.D. nie skorzystali z prawa do legalizacji, a w przypadku niespełnienia przesłanek do legalizacji, zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednak, zdaniem MWINB, w sentencji zaskarżonej decyzji wskazano nieprawidłowo działki nr [...] ,[...] jako miejsce lokalizacji części stanowiącej rozbudowę przeznaczoną do rozbiórki. Analiza materiału dowodowego a w szczególności kart [...] ,[...] ,[...] itd.. akt PINB, jednoznacznie wskazywała, że przedmiot postępowania znajduje się na działce nr [...] . Wobec powyższego MWINB, korzystając z kompetencji reformatoryjnych, orzekł nakaz rozbiórki, kierując się zgromadzonym przez PINB materiałem dowodowym. Skargę na decyzję WINB w K. wnieśli A.D. i R.D. zarzucając, że dokonali prawidłowego zgłoszenia budowy w trybie art. 29 Prawa budowlanego, a w ustawowym terminie nie został zgłoszony sprzeciw. Zatem stawiany skarżącym zarzut samowoli budowlanej nie znajduje uzasadnienia. Skarżący zakwestionowali prawidłowość protokołu kontroli z dnia 4 października 2012 r. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka B.T. wniosła o oddalenie skargi. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Z przytoczonych powyżej zasad kierujących postępowaniem przed sądem administracyjnym wynika, że sytuacja zdrowotna, majątkowa oraz zasady współżycia społecznego nie mogą być uwzględniane przez sąd administracyjny przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zatem tego rodzaju zarzuty podnoszone przez skarżących nie mogły skutkować jej uchyleniem. Jednakże decyzja WINB w K. z 10 lipca 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu z innych względów, przedstawionych poniżej. Przede wszystkim przypomnieć należy, że rozpoczęcie robót budowlanych jest w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, co oznacza, że w pierwszej kolejności niezbędnym było prawidłowe zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez A.D. i R.D. Tylko bowiem właściwa kwalifikacja tych robót budowlanych umożliwiała ocenę, czy i który z przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane powinien mieć zastosowanie w sprawie. W szczególności należy zwrócić uwagę na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, z którego wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z przytoczonego przepisu wynika, że budynek gospodarczy może być zrealizowany bez pozwolenia na budowę, jedynie na podstawie zgłoszenia, ale taki budynek gospodarczy musi być wolno stojący. W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że nie powstał budynek wolno stojący, a wskutek robót budowlanych wykonanych przez skarżących dotychczas istniejący budynek gospodarczy został powiększony o nową część. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2015 r. wynika , że brak jest przejścia pomiędzy starą a nową częścią w kondygnacji parteru, otwór przejściowy pomiędzy nimi znajduje się w ścianie strychowej, a ponadto między starą a nową częścią spornego budynku gospodarczego jest jedna, wspólna ściana grubości 27 cm. W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego dawały podstawę do przyjęcia, że dokonana została rozbudowa istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Wybudowany obiekt nie ma bowiem charakteru wolno stojącego (tj., takiego, do którego istnieje swobodne dojście z każdej jego strony), jest bowiem połączony z innym obiektem - wcześniej wybudowanym budynkiem gospodarczym i wykorzystuje w swej konstrukcji jego ścianę. Zatem kwalifikacja spornych robót budowlanych przez organy jako rozbudowy budynku była prawidłowa. Jednakże, zdaniem Sądu, nie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla końcowego rozstrzygnięcia zostały przez organy nadzoru budowlanego właściwie ustalone i ocenione. Wskazać tu należy na brak jednoznacznego rozstrzygnięcia tego, czy inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, w wyniku których powstała nowa część ww. budynku. Tego rodzaju ustalenie stanowi natomiast podstawę do zastosowania odpowiedniego trybu postępowania, albowiem w przypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane chodzi o sytuację, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Natomiast w sytuacji, gdy organ architektoniczno - budowlany pomimo dokonania zgłoszenia wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, np. w przypadku, gdy roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego nie powinien stosować art. 48, lecz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/10, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/12). Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie kserokopie zgłoszenia z 5 maja 1998 r. bez wyraźnej daty jego wniesienia oraz bez podpisu przyjmującego zgłoszenie (k. 6). Zdaniem Sądu brak ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ponadto organ przyjmując, że skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia, zastosował niewłaściwy tryb postępowania oparty na przepisie art. 48, zamiast art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nakaz rozbiórki został wydany bez wyjaśnienia istotnej kwestii wpływającej na zastosowanie właściwego trybu dalszego procedowania. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, co w nin. sprawie oznacza konieczność ustalenia, czy i kiedy zgłoszenie z 5 maja 1998 r. wpłynęło do urzędu gminy. Jeżeli organ ustali, że skarżący R.D. dokonał ww. zgłoszenia, to ze we względu na jego zakres ("zamiar budowy budynku gospodarczego (...) jak na zał. szkicu sytuacyjnym") i brak sprzeciwu właściwego organu ze względu na to, że zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (na szkicu będącym załącznikiem do zgłoszenia zaznaczono wyraźnie zamiar budowy jedynie trzech ścian planowanego budynku), PINB zobowiązany będzie, uwzględniając ww. orzeczenie NSA z dnia 25 listopada 2011 r., którego stanowisko sąd rozpoznający nin. sprawę popiera, zastosować tryb postępowania przewidziany w art. 50 - 51, a nie w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wyjaśnić trzeba, że żadne oświadczenie stron, np. zgoda sąsiada, nie może naruszać przepisów prawa administracyjnego o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Do takich należy zaliczyć § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zatem zgoda stron na usytuowanie obiektu budowlanego w granicy nie może mieć znaczenia dla oceny legalności takiego obiektu, gdyż żaden z przepisów powołanego rozporządzenia ani Prawa budowlanego takiej zgody nie dopuszcza (por. np. wyroki NSA z 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 210/11 i II OSK 211/11 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., P11/00 (OTK 2001/2/33) orzeczono, że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a",lit. "c" i art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 774 zł, na którą złożyły się koszty wpisu od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz koszty opłaty od udzielonych pełnomocnictw (34 zł).